2026年4月1日，上海市地方标准DB31/T1653—2025《乡村善治建设指南》（以下简称《指南》）正式实施。这是我国首个省级综合性乡村治理地方标准，从2022年启动研究到正式落地历时近4年，围绕超大城市乡村治理的特点与需求，构建起以党建为引领，自治、法治、德治融合为基础，网格化管理、精细化服务、信息化支撑为提升，治理有效为目标的框架体系，为探索上海市乃至中国特色超大城市乡村治理现代化新路提供了标准化、系统化的新方式。

这本“工具书”究竟因何而生？基层村庄又如何参与其中？近日，记者走进上海，一探究竟。

应需而生：超大城市乡村治理呼唤一把“标尺”

上海是一座拥有2400多万常住人口的超大城市。在很多人的印象中，这里高楼林立、产业集聚，乡村似乎只是城市边缘的“配角”。然而，上海市目前共有1500多个建制村，居住着数百万村民和大量来沪务工人员。城乡高度融合、人口结构复杂、治理需求多元——上海市的乡村治理，面临着新的挑战。

“上海市作为国家治理现代化建设的排头兵和先行者，乡村治理工作发展到了什么阶段？距离实现乡村善治还存在哪些方面问题？为了破解这些问题，我们决定深入基层一探究竟。”上海市乡村振兴研究中心课题组负责人回忆，调研中团队成员发现了一个普遍现象：乡村治理的种种工作方法和要求，散布在农业农村、民政、司法、组织等多个部门的政策文件中，村干部既没时间逐一梳理，也不知道其他地方有哪些好经验值得学习。

“各种村务工作似乎都和乡村治理沾边，但效果怎么样，应该往哪些方向努力，却缺乏一个具体的指引，让我们无从下手。”在座谈会上，不少村干部纷纷反映，村“两委”班子本就人手有限，还要兼顾产业发展、环境整治、矛盾调解等大量事务，一本条目清晰、内容系统、具有可操作性的“工具书”，成为基层干部的迫切需求。

2024年4月，在上海市农业农村委的大力支持下，上海市乡村振兴研究中心正式牵头启动标准编制工作，并联合上海市崇明区乡村振兴服务中心、闵行区华漕镇王泥浜村村委会、金山区金山卫镇星火村村委会共同起草。

“我们在编撰中，确立了《指南》的三大原则：全面性、实践性、指引性。”课题组负责人介绍，为了更加紧密地贴合基层工作实际情况与需求，编撰团队多次召开座谈会，又先后向农业农村部、上海市级职能部门、基层自治组织、高校科研机构等广泛征求意见。2025年12月23日，《指南》正式发布，共分为12个部分，涵盖了基层治理中党建、自治、法治、德治、网格化管理、精细化服务、信息化支撑等乡村治理工作的方方面面，“让村干部拿到手就知道什么是该做的、做到什么程度算好，还有哪些地方可以学习借鉴。”课题组负责人说。

化客为主：人口“倒挂”村打破新老村民隔阂

在上海这样的超大城市里，不少乡村存在一种独特的人口“倒挂”现象：外来常住新村民的数量远超本地原住村民。不同的生活习惯、迥异的利益诉求、淡薄的归属感，让传统的熟人社会式乡村治理工作频频遇阻。如何让新村民从“局外人”变成“自家人”，从被动管理走向主动参与？

王泥浜村正是这样一个典型的外来人口“倒挂”村，2025年，全村常住人口中本地村民不足500人，外来人口却超过5700人，本地村民与外来人口之比超过1∶11。然而，这里的新老村民却做到了亲如一家、和乐融融。

“很多新村民刚来村里时，往往没有认同感，也不愿意配合村里的工作。从20世纪90年代起，我们就开始探索解决这一难题。”王泥浜村原村委会副主任朱龙兴介绍，王泥浜村逐步探索出一套“户管家+议家亲”制度：针对新村民流动性强的问题，通过每户推选一名房东、二房东或热心新村民担任“户管家”，负责督促租赁备案、检查消防安全、调解微小矛盾。针对新村民参与村务积极性不高的问题，“议家亲”议事会每月至少召开一次，村民代表、新村民代表、代理经租公司负责人等均可参会提出建议和意见，并由村“两委”干部及时协调解决。

几年前，王泥浜村青年公寓周边有许多流动摊贩占道经营、乱倒污水，引发了许多矛盾纠纷，食品安全问题也令人头疼。恰巧，公寓附近有一块一直没有得到合理开发的荒地，同样亟待解决。议事会上，新老村民纷纷踊跃建言。经表决，村里在2024年3月引入第三方公司，建起“滨江咖市集”，由专业人员在此经营烧烤餐饮等业态，不仅规范了商贩运营、满足了村民晚上休闲娱乐的需求，也美化了村里的环境，实现了“三赢”。

“新村民的‘漠不关心’，其实源自我们的宣传和服务不到位。我们通过建立‘户管家+议家亲’机制精准问需，还开展义务托管、每周义剪、爱心午餐等多项服务。新村民自然更愿意融入村集体，自治的积极性也越来越高。现在，有不少新村民化身志愿者，利用自身专业优势为村里开展政策解读、法治宣讲等工作。”王泥浜村党支部书记、村委会主任金爱芳说。

王泥浜村的故事生动诠释了“三治融合”在基层的落地生根，也为《指南》中自治、法治、德治相关章节的编写提供了最鲜活的实践依据。

“《指南》也为我们村下一步的治理指引了方向。未来我们打算继续加强‘三治融合’，通过协商议事的方式探索积分减免物业费、停车费等活动，进一步增强群众的参与积极性。”金爱芳说。

精耕细作：远郊农业村织就“智慧网格”

超大城市乡村治理的另一重挑战，在于如何用有限的基层力量，精准回应众多村民、租户、企业主的差异化需求。人口流动性大、信息更新快、安全隐患点多，倒逼治理方式必须从粗放走向精细化、从人工走向智慧化。

星火村是一个远郊农业村，辖区内有近百家中小微企业和合作社。多样的需求、复杂的人际关系，促使该村在网格化管理、精细化服务、信息化支撑上狠下功夫。

“把治理单元划得越小，治理就越清晰。”星火村党总支书记奚明芳回忆，过去村里的网格只分三级，网格员主要由村“两委”干部兼任，每个网格员要服务数百人。加上当时的村“两委”干部平均年龄只有30岁出头，在开展矛盾纠纷调解等工作时，往往说话分量不足。大家忙得“脚打后脑勺”，效果却不理想。

2021年，星火村作为全镇试点，率先探索构建“户—埭—格—网—村”五级网格架构：每5至15户组成一条“埭”，推选一名埭长；按地形由数条埭组成一个微网格，设格务议事会，由3至5名埭长、党员骨干和妇女代表组成；每5个微网格组成一个子网格，由村干部担任子网格长。全村共划分4个子网格、20个微网格，163名党员覆盖每一个微网格，做到不落一户、不落一人。

有了精细的架构，还要有顺畅的机制。星火村将各类事件分为五类处置：简易事件埭内解决，一般事件协商处理，紧急事件前置介入，专业事件精准点将，大事难事上报处理。70岁的微网格长计元辉经验丰富、广受信任。2022年，他们网格内有一名贵州新村民突发胃出血，救护车一时间赶不到，计元辉得知消息后紧急联系驻村的派出所民警，协调警车快速送医。据介绍，自五级网格治理工作开展以来，星火村的矛盾纠纷化解率始终保持在98%以上，群众的安全感、基层治理满意度均位居区、镇前列。

为了让治理更快更准，星火村还积极搭建智慧化管理平台。全村81个监控探头实现“一屏统管”，家家户户门头悬挂二维码，房东及时上报更新入住信息。平台收集信息后，将村民按照不同需求分组罗列，确保医保、养老、法律咨询等服务精准送达。星火村的这些经验做法，也被转化、总结到了《指南》中。

崇明区“百言堂”姐妹议事会、宝山区“社区通”平台、浦东新区航头镇积分制数字平台……如今，上海市众多村庄的实践经验被转化为《指南》中可复制、可推广的标准条款。

“我们全面梳理、总结本市在乡村治理领域的创新和示范经验，探索符合中国特色的超大城市乡村治理现代化新路径，也希望能够抛砖引玉、做好引导，让乡村治理现代化的探索转化为每个村庄可触可及的治理工具。”上海市农业农村委相关业务处室负责人表示。