作者：李爱民（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员）

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对完善城乡融合发展体制机制作出部署，强调“促进城乡要素平等交换、双向流动”。这是缩小我国城乡差别、促进城乡共同繁荣发展的重要途径。

党的十八大以来，我国城乡融合发展取得显著成效，常住人口城镇化率由2013年的53.73%提升至2024年的67.00%，城乡居民收入比由2013年的2.81降至2024年的2.34。然而也要看到，当前土地、劳动力、资本等要素在城乡间的高效顺畅流动仍面临一些制度障碍，这在一定程度上影响了资源的优化配置，阻碍了城乡的互促互进。

城乡建设用地市场呈现二元特点。土地是支撑经济社会发展的重要保障。促进土地要素在城乡间双向流动，不仅能够优化土地资源配置、提高土地利用效率，还能够增加农民财产性收入，缩小城乡收入差距。我国城乡土地管理制度有所不同，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。城乡土地要素市场化程度差异较大，城乡建设用地市场尚未统一。同时，相关法律保障、配套机制还不完善，宅基地“三权分置”改革有待深化，农村不少“沉睡”的土地资源亟待盘活。

劳动力要素城乡流动存在双向障碍。人是最为活跃的生产要素。城乡劳动力自由流动可以保障城市用工需求，推动城市产业发展，同时也能增强农村发展动力和活力，推动农业产业发展与农民增收。然而，我国农业转移人口市民化面临户籍制度与公共服务覆盖不足的双重约束。同时，由于乡村地区发展相对滞后，相关制度激励不足，无法有效吸引人才、留住人才。人口老龄化、村庄空心化、乡村活力不足等问题较为突出，影响了乡村地区的高质量发展。

资本要素单向流动明显。资本是流动性最强的生产要素之一。资本在城乡间的双向自由流动，可以带来支持产业发展的资金、经验等，提高整体经济效率。但由于农村地区土地等资源产权的特殊性、农作物畜禽等生物资产价值评估难以及交易市场不健全等因素，农村地区存在融资难、融资贵的问题。同时，大量农村资金又通过银行储蓄的方式流向城市。尽管国家引导和鼓励工商资本下乡，但由于规则以及监管的不完善，资本要素下乡助力“三农”的效应仍未得到充分发挥。

破除上述障碍，推动城乡融合发展取得更大突破，需运用改革思维、从小切口着手、以大力度推进，打通城乡要素平等交换、双向流动的制度通道，从而为城乡融合发展注入持久动力。

一是推动土地产权明晰化、交易平台化、收益共享化。可通过区块链等技术的应用形成农村土地的权属信息“数字身份证”，并利用卫星遥感等技术保障承包地、宅基地、集体经营性建设用地信息动态更新，实现产权明晰化。构建城乡统一的建设用地市场，健全交易平台，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，推动形成同权同价、流转顺畅、收益共享的局面。健全土地增值收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益，实现收益共享化。明晰产权、平台交易和收益共享三者形成协同闭环，推动土地要素从“沉睡”向“活跃”转变，为乡村全面振兴和城乡融合发展注入强大动力。

二是强化人才流动的激励与保障。一方面深入实施新一轮农业转移人口市民化行动。健全农业转移人口市民化激励机制，探索建立人地钱挂钩、以人定地、钱随人走制度，破除农业转移人口落户城镇的制度性障碍，提升农业转移人口市民化质量。另一方面积极营造支农助农的良好氛围。加强支持人才入乡创业就业和服务乡村相关制度建设，创新农村专业技术人才评价机制，允许农村集体经济组织探索人才加入机制。加强对人才服务基层的编制和资金保障，协助解决返乡人员医疗、子女入学等问题。加大科技人才选派支持力度，鼓励高等院校、科研院所专业技术人员到乡村挂职兼职和离岗创新创业。

三是统筹发挥财政资金、金融资本、社会资本的作用。通过设立乡村振兴基金吸引各类资本参与高标准农田建设等项目，强化财政资金的撬动效应。创新金融资本的使用模式，发展供应链金融、农产品期货等金融工具，利用大数据优化农村信用评价体系，提升农业生产经营主体的融资能力。围绕产业链延伸引导社会资本流向，通过政策引导社会资本参与农业全产业链建设，重点投入农产品加工、仓储物流、农村电商、乡村旅游等新领域；同时完善利益联结机制，通过保底分红、股份合作等模式确保农民分享增值收益。