作者：明亮（成都市社会科学院社会学与法制研究所研究员）

党的二十大报告提出全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。2024年中央一号文件进一步从盘活利用农村资源资产、宅基地制度改革、资本和人才下乡等方面强调要推进城乡要素流动。这是立足我国人多地少的资源禀赋、符合农业产业发展规律的科学决策，有利于改变各类资源由乡到城的单向流动方式，推动城乡要素双向流动。

城乡发展不均衡制约高质量发展

城乡发展不均衡是我国经济社会发展的短板。畅通城乡要素流动，有利于破解城乡二元结构、促进高质量发展。

乡村振兴是实现社会主义现代化发展目标的重要环节。然而，在快速城镇化进程中，大量乡村人口离土离乡聚集到城镇，不少偏远乡村走向衰败和消亡。虽然我国已整体进入城市型社会发展阶段，但从先发国家和地区发展规律来看，城乡将长期并存，未来乡村仍将承载大量人口。中国式现代化是人口规模巨大和全体人民共同富裕的现代化，从这个意义上来讲，地域宽广、人口众多的乡村的振兴关系到能否实现全面现代化。这就要求我们认真贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要指示精神和党中央决策部署，不断完善制度体系、优化政策环境，鼓励资金、土地、技术、人员和服务等资源要素城乡流动，推动构建新型城乡关系、推进乡村全面振兴。

乡村承载着不可替代的经济、社会、文化和生态价值，更是保障国家粮食安全的重要基础，但由于农业农村难以满足农民对美好生活的向往，驱使大量乡村人口离乡进城，这在一定程度上消解了近20年来我国破除二元结构系列政策的努力效果。虽然近年我国城乡差距持续缩小，但部分地区经验表明，融合发展达到一定水平后，城乡收入差距弥合速度会越来越慢，甚至可能出现反弹。畅通城乡要素流动，有助于打破农村低水平均衡状态，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展的新型城乡关系，有利于破除城乡二元格局、缩小城乡居民收入差距。

大规模的快速人口流动导致城市分化，当前我国既有城区常住人口超过1000万的超大城市，人口在500万—1000万的特大城市，也有大量面临较大的人口流失压力的中小城市，两者都给社会治理带来了较大的张力。人口高度聚集易造成出行难、环境污染和公共资源紧张等大城市病。小城镇和乡村因人口密度低、熟人社会互助性强和生活物资自给性高等原因，在应对上述问题挑战方面反而有一定优势。构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，就是要强化县城功能带动县域发展，就地就近满足农村人口城镇化需求，减少超特大城市人口压力，缩小城乡差距。

促进城乡要素流动应重点关注的议题

畅通城乡要素流动是一个系统工程，既要打造有利于资源要素下乡的制度与社会环境，又要提高乡村公共服务资源配置效率，避免乡村人口外流带来的无效投入，还要保障各方合法权益，形成共建共享长效发展机制。

第一，健全有利于城乡人员自由流动的体制机制。乡村振兴归根到底要靠人才振兴，长期人口外流导致乡村缺乏建设发展的必要人力资源支撑，要大力营造良好的政策和发展环境，提升乡村的人才吸引力，促进外出人才归乡和城市人才下乡。首先要健全有利于城乡流动的体制机制。如四川省确立了“抓好两端、畅通中间”的城乡融合发展工作思路，建强县城和建好农村，提高县域人口承载力和乡村人口吸引力；同时大力破除体制机制障碍，促进城乡要素双向流动。浙江省则通过实施“两进两回”行动，引导科技进乡村、资金进乡村，青年回农村、乡贤回农村。其次要主动回应并满足下乡市民村民化和新村民在地化发展需求。成都市铁牛村依托独特的乡村田园生态资源，吸引了60余名来自各地不同职业背景和年龄段常住新村民、300余名候鸟型新村民，以及本村返乡青年共同围绕柑橘生态种植延长柑橘产业链，打造新兴消费场景，为乡村带来了生机活力。最后要充分认识各类人才和市民下乡的连锁反应。乡村从主要由本土本乡村民构成的高同质性、低流动性社会向由不同身份背景人群构成的异质性、流动性社会转变，由此会带来乡村社会结构重塑、生产经营模式和社会治理结构变革等新情况和新问题，要盘活利用农村资源资产，满足各类下乡市民和新村民的生产生活需要。

第二，依据乡村人口变化趋势科学配置资源。过去习惯根据户籍人口配置公共服务资源，导致人口流出地资源闲置和流入地资源紧张。在农村人口将进一步转移进城的情况下，应提高人口与服务资源的匹配性。鉴于此，2024年中央一号文件提出，适应乡村人口变化趋势，优化村庄布局、产业结构、公共服务配置。这就要对尚未城镇化人口的城镇化意愿和可能性开展分析。除了学龄（包括学前）阶段的农村青少年儿童外，当前在农村务农的人主要包括两类群体，一类是子女进城务工的留守老人，虽然普遍种植规模不大，但两代合作形成的半工半农家庭收入结构能够保证收益最大化，在他们的进城子女不具备城市可持续发展能力前不会改变目前的家庭分工模式；另一类是在农村流转土地从事规模种植养殖业的中（老）年农民，他们普遍具有一定技术、资金和社会资本优势，这类群体是当前推动农业农村发展的中坚力量，能够在现有生产关系条件下获得较高收益，即便城里有房也不会完全离开农村。另外，还要考虑主动和被动返乡人群，受经济因素影响，中老年农民工返乡概率大。各地要基于农村现有人口结构和潜在返乡人群预测乡村人口发展趋势，为规划村庄布局、调整乡村产业和配置公共服务资源提供科学依据。

第三，保障相关利益群体合法权益。产业发展是乡村振兴的基础，但乡村发展产业面临较大市场风险。利用产业发展资金和集体资源发展乡村产业的一个不成文规定就是不能亏损，一般村两委和集体经济组织本就缺乏市场经营能力，在不能亏损的压力下往往不敢投资有风险的产业项目，更倾向于选择流转资源，吸引资金和人才下乡进村，但这就容易出现精英俘获现象，导致村民难以获取产业发展溢出效益。因此，在保障投资者合法权益的情况下，要促进农民参与乡村产业发展全过程，健全利益分享机制，在乡村振兴中推动共建共治共享。如成都大雨村组建股份经济合作社开发川西林盘，按“委托代管、保底运营”原则引进企业，构建“保底承租、二次分红”社企合作模式和集体经济组织独立核算机制，保障村民和村集体利益；浙江实施村、企党组织结对共建“共富工坊”，利用闲置房屋土地创办工坊，引导企业把生产加工环节布局到农村，吸纳农民在家门口就业，实现企业、农民和集体共赢。

（本文系国家社科基金项目“‘三权分置’改革背景下农村社会阶层研究”（20XSH024）阶段性成果）