我国贫困地区大多集中在生态脆弱区、传统农区和边疆少数民族地区，巩固脱贫攻坚成果将有利于进一步促进生态安全、保障粮食安全和巩固边疆稳定和谐。2020 年 3 月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，“要多措并举巩固成果”“要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程”。文章通过梳理脱贫攻坚与乡村振兴发展重大战略的基本逻辑，分析新阶段巩固脱贫攻坚成果的难点与重点，探讨巩固脱贫攻坚成果主要思路和关键内容，提出巩固脱贫攻坚成果促进乡村振兴针对性策略，为 2020 年后扶贫开发和乡村振兴战略的实施提供政策参考。
脱贫攻坚与乡村振兴战略的基本逻辑
贫困和乡村衰退是当前全球可持续发展的关键难题，消除贫困，促进乡村振兴是世界各国和地区可持续发展的核心任务。随着工业化和城市化的快速推进，城乡差距扩大、环境污染加剧、发展后劲不足成为发展中国家面临的重大挑战。实施减贫与促进乡村发展政策，缩小城乡差距，是避免落入“中等收入陷阱”的重要举措。为了实现“两个一百年”奋斗目标，最终实现共同富裕，我国政府适时实施了脱贫攻坚和乡村振兴战略。从发展经济学理论来看，脱贫攻坚和乡村振兴战略是一脉相承的，二者理论依据同源、目标指引一致、政策内容连续。巩固脱贫攻坚成果是乡村振兴发展的基本内容，乡村振兴发展是巩固脱贫攻坚成果的根本目的。
理论依据同源
发展经济学认为不平衡发展是客观存在的。经典的不平衡发展理论包括 2 种：①认为不平衡发展是经济发展的恶性循环过程，代表理论有纳克斯提出的贫困恶性循环理论和缪尔达尔提出的循环累积因果理论，他们强调需要政府通过强有力的政策和制度措施促进经济均衡发展；②主张集中优势资金和资源促进某些部门或地区优先发展，优先发展的部门或地区将会带动落后部门或地区发展，代表理论有赫希曼提出的极化-涓滴效应学说和法国经济学家佩鲁提出的增长极理论，他们认为不平衡发展过程中要素流动、产业转移和经济扩散将会“涓滴”和“辐射”落后地区或人群，最终实现均衡发展。
贫困的概念与内涵已经从单维度的物质生活困难发展到多维度的能力贫困，反贫困策略越来越强调贫困主体能力提升和区域经济增长的溢贫带贫作用。脱贫攻坚把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，重视贫困瞄准到户到人，解决贫困户“两不愁三保障”问题，更重视贫困地区产业发展、社会保障、生态建设和基础设施改善，其根本目的是促进均衡发展。乡村振兴发展强调坚持农业农村优先发展，通过政策激励和要素投入激发乡村内生动力，促进城乡融合，其根本目标也是城乡均衡发展。因此，脱贫攻坚和乡村振兴战略的理论依据同源，二者均致力于解决发展不平衡不充分的问题。
目标指引一致
脱贫攻坚与乡村振兴是为确保实现“两个一百年”奋斗目标而实施的国家战略。前者立足于 2020 年全面建成小康社会的第一个百年目标，致力消除绝对贫困，实现全面小康；后者着眼于 21 世纪中叶建成社会主义现代化强国的第二个百年目标，致力于缓解相对贫困，实现共同富裕。脱贫攻坚和乡村振兴的目标指引一致，共同致力于解决不平衡、不充分发展的主要矛盾，最终实现共同富裕。脱贫攻坚的近期目标为到 2020 年实现现行标准下贫困人口全部脱贫，消除绝对贫困，稳定实现“两不愁三保障”目标，解决区域性整体贫困；2020 年之后，在消除绝对贫困的基础上，巩固现有脱贫攻坚成果，防止返贫发生，实现贫困对象整体长期稳定脱贫。乡村振兴的近期目标为到 2020 年基本形成乡村振兴的制度框架和政策体系，到 2035 年基本实现农业农村现代化，到 2050 年乡村全面振兴，“农业强、农村美、农民富”目标全面实现。因此，从目标逻辑来看，脱贫攻坚和乡村振兴战略是一个有机统一的整体，巩固脱贫攻坚成果有利于更好地促进乡村振兴与发展。
政策内容连续
脱贫攻坚与乡村振兴重大战略在内容上是连续的。脱贫攻坚强调通过“五个一批”重大工程和项目措施，精准解决贫困人口“两不愁三保障”问题，切实提高农民人均收入，大幅改善贫困地区基本公共服务，整体性解决区域性贫困。“五个一批”包括发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批和社会兜底脱贫一批，是脱贫攻坚的核心任务。乡村振兴战略强调按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总体要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》已经将精准脱贫和巩固脱贫攻坚成果纳入重点任务。因此，脱贫攻坚和乡村振兴在农村产业发展、人居环境建设、基本公共服务和生态保护等方面政策内容是连续的。
巩固脱贫攻坚成果的重要性和必要性
贫困问题具有复杂性、系统性和反复性特征。我国脱贫攻坚取得了决定性胜利，但是从贫困的发生发展规律、我国所处的发展阶段、全球减贫实践经验来看，脱贫人口返贫的风险依然很大，相对贫困问题还将长期存在；2020 年后精准扶贫时期扶贫工作任务仍十分艰巨，要做好巩固脱贫攻坚成果的长期准备。从脱贫攻坚的实际情况来看，产业扶贫、就业扶贫、易地扶贫搬迁和兜底保障等方面还存在薄弱环节，需要多措并举巩固脱贫攻坚成果，防止发生返贫。
巩固脱贫攻坚成果任务的重要性和艰巨性
从社会主义本质属性认知巩固脱贫攻坚成果的重要性。消除贫困、实现共同富裕是社会主义的本质要求，是中国共产党的初心和使命。改革开放以来，我国政府始终把解决贫困问题作为首要任务，创新开展农村改革带动的发展式扶贫、开发式扶贫、精准扶贫等举措，完成了不同时期的扶贫工作任务，基本消除绝对贫困。巩固脱贫攻坚成果，防止返贫和新增贫困人口，守住绝对贫困底线，是全面建成小康社会的根本保证，是实现共同富裕的基本前提。
从贫困发生发展一般规律认知巩固脱贫攻坚成果任务的艰巨性。贫困问题具有“恶性循环”规律，贫困在家庭中有代际传递的特征。贫困人口受当地自然生态环境、区位发展条件和思想观念影响，并且相关致贫因素短期内很难彻底消除，受经济形势波动、灾害或其他不确定性因素影响，容易导致再次返贫。由于部分贫困户思想观念落后，存在“等靠要”思想，短期的精准帮扶措施可以有效解决“两不愁三保障”问题，但是维持脱贫稳定性和增收的持续性仍是一项具有挑战性的工作。
从我国基本国情认知巩固脱贫攻坚成果任务的长期性。我国仍处在社会主义初级阶段，是全球最大的发展中国家，且人口基数大。我国当前及未来较长一段时间内的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，未来较长一段时间内，区域发展不均衡、城乡发展不平衡、农村发展的不充分问题仍存在，这决定着相对贫困问题仍将长期存在，部分地区还存在较大返贫风险。中国科学院刘彦随课题组经过综合测算后认为，2020 年后仍需要国家减贫政策继续倾斜的县有 716 个，主要分布在青藏高原高寒区、三大阶梯过渡地带和西南喀斯特地区，这些地区的自我发展能力较弱。
脱贫攻坚成果存在的主要薄弱环节
扶贫产业发展持续性问题。当前产业扶贫取得了显著成效，但仍存在以下 4 个关键问题：①扶贫产业创新能力不足。由于贫困地区经济基础薄弱，科技创新投入不足，缺少人才、技术和必要的创新环境，大多数扶贫产业处于低端且产业结构、品种结构单一，扶贫企业创新发展的能力不足，产业竞争力不强。②产业同质化现象突出。调研中发现，多数扶贫产业发展主要依靠当地特色农牧资源发展种植养殖业，由于缺少整体规划和市场分析，导致产业项目雷同、产业发展同质化，近年来常常出现贫困地区特色农产品价格低、滞销等问题，不利于扶贫产业的持续发展。③产业对政策资源依赖性较高。政府的信贷、土地、税收等政策支持以及东西协作、社会扶贫等资金和技术扶持，是扶贫产业兴起和发展的保障条件，当前多数扶贫产业仍处于发展起步阶段，未来的发展仍需依赖政策支持。④产品市场竞争力较弱。贫困地区交通、环保等基础配套设施较差，扶贫产业生产、运输、销售的成本相对较高，也难以形成大规模的产业集聚，部分企业产品市场主要依靠扶贫干部推销、熟人购买、政府采购等方式，尚未形成完善的市场体系，产品市场化程度低、竞争力弱。
脱贫农户收入稳定性问题。精准扶贫政策实施，促进了贫困地区建档立卡户人居可支配收入稳定持续增长。2019 年建档立卡户人均可支配收入增速比全国农民人均可支配收入高 3.5 个百分点。但是仍存在以下薄弱环节：①脱贫户收入整体水平仍较低，全国人均收入分组调查数据显示，2018 年 90.42% 的贫困人口属于低收入组群体，约 10% 脱贫户收入刚超过现有贫困线，人均年收入水平低于 5 000 元；②从脱贫农户就业稳定性来看，贫困户受教育水平低，在劳动力市场的竞争能力低，务工就业收入是脱贫户的主要收入来源，经济形势变化或突发事件最先冲击到他们；③从脱贫户收入结构来看，来自政策性补贴收入的比例较高，有些省份转移性支付收入比例超过 30%，政策补贴的持续性和稳定性对脱贫农户收入稳定性影响大。
易地扶贫搬迁持续性问题。易地扶贫搬迁是精准扶贫投资规模最大、涉及要素最多的重点任务。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》规划目标，2020 年底总计须完成 1 000 万建档立卡贫困人口易地搬迁。易地扶贫搬迁是一项系统工程，涉及产业培育、生态修复和组织重建等诸多方面。由于脱贫攻坚任务重、时间紧，易地扶贫搬迁后续工作仍需继续强化。①配套基础设施仍需完善。搬迁区学校、卫生院、活动中心等硬件设施建设较好，但教师、医务人员、文化活动等软件设施配给不足。有些搬迁区未考虑居民生产生活方式和风俗习惯，公共服务设施配需不合理；②搬迁地区的产业发展相对薄弱。搬迁区多数产业仍处于起步阶段，模式较单一、规模较小、抵御风险能力较弱，需要巩固提升，部分搬迁区缺少产业配套，需要继续培育扶持。③搬迁区的居民多数来自不同的地方，或者整体迁入新的区域，部分新迁入的居民缺少归属感和融入感，有的甚至有回迁的诉求。因此，易地扶贫搬迁区基层组织建设和社区工作亟待加强。
脱贫人口主体仍然脆弱。从实地调研来看，贫困人口虽然已经脱贫，但是其脆弱性的属性没有发生根本性转变。主要表现在 4 个方面：①脱贫人口受教育水平仍然偏低。精准扶贫虽然解决了义务教育全部达标，但是家庭劳动力的受教育水平在短期内仍没有明显改观。②脱贫人口老龄化问题较为严重。随着城镇化的发展，农村老龄化问题日趋加剧，加上养老保障水平较低，老人贫困是当前较为普遍的现象，脱贫人口进入老龄化阶段后，返贫风险较大。③脱贫人口中患有慢性病的较多。实地抽样调查发现西北和东北地区患有高血压、脑血栓、糖尿病等慢性疾病的贫困人口占 20% 以上。④部分脱贫户仍存在“等靠要”思想，尚未实现精神脱贫。
外部发展环境不确定性风险增强。随着世界经济形势持续走低，近年来以美国为首的贸易保护主义倾向严重，未来国际形势的不确定风险将影响我国农业和农村经济发展。新冠肺炎疫情全球蔓延仍未得到有效控制，未来对全球经济的影响将不断增强。全球气候变化问题加剧，干旱、洪涝等自然灾害风险增加，对生态脆弱的贫困地区影响尤为强烈。因此，巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴发展面临的外部不确定性风险增强。
巩固脱贫攻坚成果基本思路与重点内容
巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的体制机制，助力乡村振兴发展是 2020 年后扶贫开发工作重点。基于脱贫攻坚与乡村振兴战略的基本逻辑认知，以及对脱贫攻坚成果存在的薄弱环节的分析，梳理新时期巩固脱贫攻坚成果的基本思路和关键任务，统筹推进脱贫巩固与乡村振兴主要措施，为基本实现社会主义现代化的第二个百年奋斗目标奠定坚实基础。
巩固脱贫攻坚成果的基本思路
继续坚持“精准化”基本方略。巩固脱贫攻坚成果应继续坚持“精准化”的基本方略。贫困瞄准是近年来世界减贫理论的重要方向，也是减贫实践工作重点。提高贫困瞄准精度，有利于提升减贫效率和效果。巩固脱贫攻坚成果应继续瞄准贫困线边缘人口和特殊困难群体，监测识别存在返贫风险的脱贫人口和新增贫困风险因素，制定针对化的措施，开展“精准化”的巩固提升。
牢固树立消除绝对贫困的底线。防止脱贫人口返贫，消除绝对贫困是巩固脱贫成果的核心任务，是 2020 年后扶贫开发工作的底线任务。坚持消除绝对贫困的底线思维，着力解决脱贫攻坚成果的薄弱环节，守住全面小康社会底线，为乡村振兴发展奠定坚实基础。
坚持帮扶政策持续性和连续性。帮扶政策的持续性与连续性是巩固脱贫成果的重要基础。应坚持基本帮扶政策的持续性，通过优化调整帮扶对象、整合提升帮扶主体和创新帮扶模式等方式促进帮扶政策的连续性，不断提高和巩固帮扶效果。
促进脱贫巩固与乡村振兴有机衔接。巩固脱贫攻坚成果必须与乡村振兴相结合，将巩固脱贫成果作为乡村振兴的基础内容，将促进乡村振兴作为巩固脱贫攻坚成果的核心目标。通过统一指导思想、统一主体责任、统筹重点任务，实现脱贫巩固与乡村振兴政策的有机衔接，形成一体化、高效的乡村治理体系和治理方案。
巩固脱贫攻坚成果的重点内容
完善扶贫工作制度化建设，形成巩固脱贫攻坚成果的制度保障。①夯实扶贫工作的法律基础。扶贫开发是一项社会系统工程，具有公共性、长期性和政治性特征，需要动员全社会的力量广泛参与，协调多方面主体的利益。应总结过去开发式扶贫和精准扶贫取得的经验，将扶贫主体责任、推进机制、资金管理、监督考核等措施固定下来。通过国家立法，将扶贫工作上升到法律层面，强化和规范扶贫开发工作责任，确保相对贫困人口的基本生存权和发展权。②建立健全扶贫资产管理制度。针对扶贫开发过程中利用各类扶贫资金投入扶贫领域形成的基础设施、公共服务、产业收益等扶贫资产，建立健全资产管理制度，促进扶贫资产的保值增值，提升扶贫资产的溢贫效益，巩固脱贫成果。③建立完善贫困动态监测与预警制度。健全贫困自上而下识别和自下而上申报登记相结合的贫困监测机制，基于区域经济发展态势、自然灾害风险评估、农户贫困监测等定期开展贫困发生风险预警，及时识别贫困风险等级，找准致贫和返贫原因，制定预防返贫措施。
促进扶贫产业持续发展，提升产业扶贫的带贫益贫作用。①继续加强科技扶贫。增强科技和人才投入力度，鼓励科研机构、高校和大型企业与贫困地区建立长期的帮扶与合作机制，提升扶贫产业创新能力。②培育和拓展扶贫产业链条。通过延长产业链条丰富产品类型，培育壮大扶贫产业，延伸产业链条，完善利益联结机制，提高扶贫产业发展效率和效益。③稳定扶贫产业支持政策。制定差别化的产业继续支持政策，对于政策依赖性较小的扶贫企业适时停止支持政策，对于仍在起步阶段、政策依赖性强、发展前景好的扶贫企业应保持或加强支持政策。④支持扶贫产业的标准化、品牌化建设，提高产品市场竞争力。
巩固拓展脱贫人口增收渠道，稳步提高脱贫人口收入水平。①稳定公益性岗位、退耕还林补贴、低保补助等脱贫户政策性补贴水平，切实保障农户政策性补贴收入不减少；②继续制定针对性的就业扶持政策，拓展农户就业渠道，切实保障脱贫户收入持续稳定增长；③继续加强就业培训，增强技能水平，提高劳动力应对市场风险能力。
加强易地扶贫搬迁配套建设，促进搬迁人口安居乐业。①完善搬迁区公共服务配套建设。在完成易地扶贫搬迁工作的基础上，加强公共服务软件建设，提高教师、医务人员、社区管理人员水平。根据搬迁区居民生产方式和生活习惯，完善个性化的公共服务配套设施，提高社区公共服务水平和服务质量。②做好搬迁区产业配套和就业安置保障工作，继续加大搬迁区产业发展扶持政策，千方百计增加就业岗位，确保搬迁居民有稳定就业。③加大对迁出地的拆旧复垦和生态修复力度，切实保护好迁出地生态环境。④深入开展搬迁区组织建设，健全社区管理体制，丰富社区文化生活，让搬迁农户与本地居民相互融合，形成稳定的社会结构。
完善和提升兜底保障水平。①针对农村老龄化人口贫困问题，逐步提高新型农村社会养老保险水平，健全农村养老服务体系，切实避免农村人口“因老致贫”“因老返贫”。②继续强化低保与扶贫政策的衔接机制，实现 2 项制度标准一致、数据共享、工作协同新机制。做到应保尽保、应扶尽扶，逐步提高农村低保供养水平，同时完善标准化的动态调整机制，确保超过标准的农户应退尽退，优化低保与扶贫资金的配置效率。③针对建档立卡户因残因病致贫问题，巩固脱贫攻坚成果将大病、慢性病和残疾人作为重点监测对象，完善医疗救助和大病保险制度。根据物价指数逐步提高医疗救助标准，确保收入稳定并能得到及时救助。
巩固脱贫攻坚成果，推动乡村振兴战略
脱贫攻坚和乡村振兴是理论依据同源、目标指引一致、任务内容连续的 2 项重大战略，巩固脱贫攻坚成果是实现乡村振兴的基本前提，乡村振兴是巩固脱贫攻坚成果的根本保障。统筹推进巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴战略有机衔接，合理配置乡村发展要素资源，补短板、强优势、促发展，全面推进乡村振兴发展（图 1）。
推进脱贫巩固与乡村振兴工作机制衔接
主体责任衔接。充分发挥政治优势和制度优势，坚持党和政府在巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴中的主体责任，完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。试点开展扶贫开发机构和乡村振兴领导机构的联合办公机制，形成脱贫巩固与乡村振兴统一的领导决策机制，统筹推进脱贫巩固与乡村振兴的项目管理、资金使用、监督考核，形成乡村补短板、促发展的合力。
支撑体系衔接。促进脱贫攻坚和乡村振兴的科技投入、制度改革、资源生态和项目资金等外部支撑体系的衔接，建立统一的要素资源配置体系，整合各类要素资源，优化帮扶措施和要素投入机制，形成脱贫巩固和乡村振兴发展合力，增强贫困地区“造血”功能，激发乡村内生发展动力。
重点任务衔接。巩固脱贫攻坚成果的重点任务在于防止脱贫户返贫，保障乡村振兴发展底线；乡村振兴的重点任务在于发挥农村优势要素资源，推进农业农村现代化。统筹考虑巩固脱贫成果“补短”与乡村振兴“扬长”，推进脱贫巩固与乡村振兴重点任务的有机衔接，形成“扬长”与“补短”相结合的可持续乡村发展模式。
巩固脱贫攻坚成果，促进乡村振兴
巩固脱贫攻坚成果，促进乡村产业振兴。将相关扶贫产业纳入乡村振兴发展规划中，继续培育和扶持带动农民就业、增加农民收入的扶贫企业，加快推进贫困地区特色农业与工业、旅游业融合发展，支持扶贫产业发展继续成为乡村振兴发展的主要驱动力。
巩固脱贫攻坚成果，促进乡村生态振兴。继续坚持扶贫开发与生态保护并重的策略，将重大生态工程向生态脆弱贫困地区倾斜，完善生态补偿机制，加大生态补偿力度，大力发展生态产业，在乡村地区形成脱贫致富与绿色高质量发展相互促进的良好态势。将贫困地区易地扶贫搬迁、农村危房改造、通村道路建设等纳入乡村振兴发展规划，按照农村人居环境整治要求，完善易地扶贫搬迁区配套设施建设，提升危房改造和通村道路标准，建设生态宜居新乡村。
巩固脱贫攻坚成果，促进乡村人才振兴。通过巩固脱贫攻坚成果，稳定现有的帮扶人才队伍，健全长期帮扶激励机制，将愿意在农村地区干事创业的帮扶人才留在农村，继续为乡村振兴贡献力量。持续推进家庭劳动力职业教育和各类技能培训，培养贫困村产业发展带头人。建立健全农村人才引进机制，引导更多大学毕业生到农村创新创业，回引外出成功人士返乡发展特色产业。
巩固脱贫攻坚成果，促进乡村文化振兴。继续加大扶志和扶智力度，提升贫困群众的思想认识，激发贫困群众作为最广大劳动者的劳动热情，开拓群众的眼界、视野，培训群众创新创业的思维能力，整体改善群众的精神风貌和文化素质，为树立良好的乡风文明新风貌奠定基础。适应乡村人口对美好文化生活的需求，充分挖掘乡村优秀的传统文化和特色文化，提高文化建设与服务的适应性，通过公共文化活动增强凝聚力和认同感，切实发挥文化对乡村振兴发展的影响力和带动力。
巩固脱贫攻坚成果，促进乡村组织振兴。乡村基层组织是巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略的直接领导力量和坚强堡垒。以贫困村驻村第一书记为着力点，推动巩固脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，继续健全驻村第一书记的选人机制和驻村制度，选派干部的长效正负激励制度，完善乡村基层组织负责人的退出机制，强化驻村第一书记队伍建设。健全脱贫攻坚和乡村振兴相互衔接的“五级书记”一起抓的工作机制，夯实基层组织的责任。大力发展农民合作组织，实现小农户与大市场的有机衔接，充分发挥合作组织的纽带作用。
结语
巩固脱贫攻坚成果和促进乡村振兴是国家现代化建设的重要内容，还应该将其与新型城镇化和区域发展重大战略相结合，统筹推进城乡发展和区域协调发展。例如，面向长江经济带建设、黄河流域生态保护与高质量发展、新一轮的西部大开发规划等重大区域发展政策，应将区域开发、城镇化与巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴统筹协调。通过推进新型城镇化和区域开发，做大做强区域经济，创造更多就业岗位，为巩固脱贫攻坚和推进乡村振兴奠定坚实的基础。同时，巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴战略又可为激发内需、扩大市场作出巨大贡献，促进经济国内大循环。
（王介勇、刘正佳、李裕瑞：中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院精准扶贫评估研究中心； 戴纯：中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院大学资源与环境学院；《中国科学院院刊》供稿）