编者按：3月20-22日，第二届联合国南南合作高级别会议在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行。国务院副总理胡春华出席会议并强调，中国是南南合作的坚定支持者、积极参与者和重要贡献者。中方将继续承担与自身发展阶段和实际能力相适应的国际责任，与各国携手共建人类命运共同体。
自从1978年《布宜诺斯艾利斯行动计划》通过以来，在联合国的支持、引导下，在各成员国的积极参与和推动下，南南合作蓬勃发展，并取得了很大的成果。在世界范围内民族主义和民粹主义不断抬头的形势下，如何看待国际发展援助与全球治理的关系，如何推动世界朝着更加均衡、公正的方向发展，中国应在在国际发展援助中扮演何种角色，西方国家参与国际发展援助对我们有什么借鉴？就此，光明网理论部联合中国农业大学南南农业合作学院共同策划推出系列解读文章，邀请专家学者从南南合作的意义、形式、未来走向以及对外援助的模式等角度，对南南合作作充分阐释。
作者：中国农业大学一带一路农业合作学院、中国农业大学南南农业合作学院院长助理 徐进
经合组织发展援助委员会又称“援助国俱乐部”，囊括了美国、英国、日本等20多个西方发达国家援助国。其成员国自第二次世界大战后开始逐步向发展中国家提供对外援助，在上世纪最后20年中提供了全球约95%的发展援助。虽然最近10年来，伴随着全球政治经济格局的变化，西方发达国家提供援助的意愿和能力出现了下降，但其提供的援助仍然是全球发展援助的主体。那么，西方国家公众究竟是如何看待对外援助的呢？
图为徐进
首先，大多数西方国家公众对于本国援助知之甚少。一个突出的表现是公众往往高估本国援助支出。经常有调查报告发现，美国人认为援助开支占到国家预算的1/3至1/4，为数不少的英国人认为援助预算是英国前三大预算项目。欧盟大型跨国调查“欧洲晴雨表”指出，欧盟国家公众对于本国援助的地理去向缺乏了解。英国负责援助的国际发展部的调查甚至显示，2010年仅有不到40%的英国受访者知道本国对外援助的情况。公众对于援助的了解度偏低是由许多因素造成，一个重要的原因是，虽然西方代议制民主国家向来把公众意见，特别是选民意见作为其援助决策的基石，投入大量经费用于援助政策的传播、公民援助意识的培养，但对外援助虽然是一项公共政策议题，却远非大众议题，与日常生活关联度低，不像经济政策或福利政策，很难引起广泛的公众兴趣。
第二，西方国家公众往往从三个角度来理解开展援助的意义。一是富帮穷的道义责任，认为发达国家有帮助落后国家发展的责任和义务，援助也是一种“慈善”。这一点构成了西方公众认可援助的主色调。二是宗主国对于前殖民地的道义债，由于自己的国家历史上曾经殖民过、剥削过其他国家，开展援助则可以从某种程度上“还债”。这一点较为明显地体现在一些具有殖民历史的国家中，如英国、法国。三是利益驱动，认为帮助落后国家也能间接实现本国利益，包括获得市场、资源以及实现国际安全。例如近年来许多欧洲国家公众将对于难民的人道主义援助视作保护国家安全的重要工具。这三大视角往往互相交织，其影响力在不同时期也发生着变化。
本世纪以来，随着国际恐怖主义势力的抬头以及金融危机影响的持续深化，以特朗普总统“美国优先”战略和英国脱欧为代表的孤立主义思潮在美英等大国呈上升趋势，以利他为主导的援助基调也随之受到侵蚀。2015年英国一项调查显示，公众认为英国外交政策应聚焦于保护本国利益，41%的普通公众认为道德准则应约束追求国家利益的政策，而42%的人认为无论何时外交政策都应首先满足国家利益，即使是采取不道德的行动。这提醒我们，在全球化减速的新背景下，西方传统援助国公众基于道义导向的援助理念出现了向利益导向转变的趋势。
第三，西方国家援助政策的决策者最为关心的是公众对于援助的支持率。但援助支持率存在不同的衡量指标。“欧洲晴雨表”调查项目多年来一直询问公众“开展援助的重要性”，结果显示，欧洲公众对于援助重要性的认可率20多年来均保持在80%以上的高位，金融危机对于认可比例有过短暂的影响，但并未从根本上动摇这种认可：认为发展援助重要的欧洲公众比例1991年为80%，2004年为91.0%，2009年88.0%，2012年85.0%，2018年又上升到89%。然而，在被问到是否支持本国政府增加援助预算时，情况则没有这么乐观。英国、美国、日本等西方国家近年来支持政府扩大援助投入的公众比例下降到不足四成甚至三成以下，希望政府削减援助开支的意愿则呈上升态势。有学者指出，经济不景气时期，公众对于援助的支持率更低，因为将援助与民生预算相比较，前者较易成为公众眼中削减政府开支的理想目标。
对援助持支持或反对态度的背后存在许多原因，如对于援助预算的高估会显著降低人们增加援助投入的意愿，较高的国家认同感、政府信任度、世界公民意识则有助于提升援助支持度。西方国家偏左的政治党派相较于偏右的党派更加认同政府干预，因此也往往更加支持援助。此外，对贫困的看法也是对援助持支持或反对态度的重要分水岭问题。许多西方援助国的公众调查都会询问受访者如何看待贫困的成因，一个较为常见的结论是，认为发展中国家的贫困问题是结构性的，是自然灾害、不平等的国际经济政治结构等外部因素造成的人，倾向于支持援助；而认为贫困源于贫穷者懒惰、贫困国家腐败等内部因素的人，倾向于反对援助。与此相关，认为援助对减少贫困有效则乐见援助预算的增加。
笔者从2015年一次全国城市地区抽样调查中发现，我国城市公众对于中国对外援助的了解程度也不高，大约四成的被调查者表示对于中国援助有不同程度的了解。笔者认为，对于西方国家公众援助观的了解有助于我们更好地理解中国公众对于开展对外援助的态度。但也要看到，中国本身与西方发达国家国情不同，且中国长期以来接受援助的历史并未完全结束，国家开展对外援助的理念方式也发生了巨大的变革。这种背景下，中国公众对于援助的看法可能比西方公众更具不确定性和复杂性。
因此，无论是国际或者国内，在加强援助政策传播、让公众更多地了解有关政策和行动的同时，也需要建设公众对援助政策的多维度的反馈机制，让公众更好地表达对于政策的看法和意见，从而形成公众与政策的有益互动。