提升议题设置能力，进一步深化南南合作
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编者按：3月20-22日，第二届联合国南南合作高级别会议在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行。国务院副总理胡春华出席会议并强调，中国是南南合作的坚定支持者、积极参与者和重要贡献者。中方将继续承担与自身发展阶段和实际能力相适应的国际责任，与各国携手共建人类命运共同体。
自从1978年《布宜诺斯艾利斯行动计划》通过以来，在联合国的支持、引导下，在各成员国的积极参与和推动下，南南合作蓬勃发展，并取得了很大的成果。在世界范围内民族主义和民粹主义不断抬头的形势下，如何看待国际发展援助与全球治理的关系，如何推动世界朝着更加均衡、公正的方向发展，中国应在在国际发展援助中扮演何种角色，西方国家参与国际发展援助对我们有什么借鉴？就此，光明网理论部联合中国农业大学南南农业合作学院共同策划推出系列解读文章，邀请专家学者从南南合作的意义、形式、未来走向以及对外援助的模式等角度，对南南合作作充分阐释。
作者：中国农业大学南南农业合作学院副院长，中国农业大学人文与发展学院教授 徐秀丽
经过60多年的实践，当前国际发展走到一个新的十字路口。一方面，从20世纪90年代末开始，北方国家的国际发展就一直面临着援助有效性的挑战，2008年的金融危机更使西方国家对外援助的资金来源和支持意愿“雪上加霜”，许多DAC（发展援助委员会）国家的ODA（官方开发援助）出现了下降趋势，加拿大、澳大利亚等国家将其原本独立的双边国际发展署并入了外交、商务等相关部委。根据DAC最新数据显示，2017年，尽管有11个DAC国家的净ODA上升，但18个国家出现了不同程度的下降。另一方面，南方国家的经济力量不断兴起，南方国家之间的合作深度和广度则大幅度提升。根据IMF（国际货币基金组织）的最新数据，新兴经济体与发展中国家对全球GDP的贡献率已接近60%，而新兴经济体提供的发展援助额所占比重也由2005年的2.2%增加到2013年的10.7%。此外，南方国家之间的贸易和投资也更为复杂深入。
图为徐秀丽发言
物质力量上的变化带来国际发展形态在话语、政策和实践层面的变化，出现了所谓国际发展“南方化”的提法。国际发展“南方化”即随着南方国家国内发展经验及其南南合作经验不断在国际上得以重视，北方国家所提供的国际发展实践也朝着南南合作的原则改变，比如更加注重双赢，关注经济增长，减少赠款比例等。同时，对于新兴国家承担更多全球责任的呼声也日益强烈。在第二届联合国南南合作高级别会议开幕式上，联合国秘书长强调南南合作对于缓解全球不平等、应对气候变化、推动基础设施建设、促进社会性别平等、丰富多边机制等五个方面都具有突出贡献。他同时强调，南南合作不能取代发达国家所提供的官方发展援助（ODA）及其相应的国际责任。出席本次会议的胡春华副总理也强调，中国一直是南南合作坚定的支持者、有力的贡献者和积极的参与者，但中国仍然是发展中国家，在南南合作方面会量力而行、尽力而为。
世界秩序的失序将引发灾难性的后果，全球各方有识之士都不愿意看到这一点，但新的规则和新的体制不会在短期内自动清晰化。在此转型之际，如何探究新形势下新的发展叙事和趋势？如何搭建新的国际规则和架构？国际发展南方化的现象是否意味着环境保护、社会性别、移民搬迁、劳工保护等标准的下降，从而导致对现行全球发展体制的损蚀，出现所谓的“逐底竞争”的现象？以中国为代表的金砖国家能否为世界提供全球伦理参考？是否能提供新的现代文明样本？是否能超越现行国际发展体系“异化”的缺憾等全球发展体制有关的议题均是当前必须解决的关卡。由此，议程结构设置的重要性就必须不断被强调，与此对应的，议题设置能力也必须进一步提升。
第一，积极参与全球治理，既要了解国际发展话语体系，也要充分认识议程结构设置的重要性。习近平总书记强调，要提高我国参与全球治理的能力，着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力。国际发展体系不仅是一套注重政策与实践应用的领域，更是一套不断演化的发展话语体系，从早期的国家现代化、能力建设、基本需求、综合农业农村发展到当前的善治、社会性别、环境保护、移民安置等，都是业内人士耳熟能详的用语，透明、包容、可持续、发展有效性、监测评估等用语更是无所不在，这些话语群在面对错综复杂的不同国家、地方的社会现实时，并不一定都能捕获其社会发展的现实要素并提供有效指导，从而一度被专家批评为“悬置性知识”而非“在场性知识”。但是，需要明确的是，这些话语本身生长于国际发展体制历史当中，其背后有深刻的政治经济和社会发展含义。假如难以透析这些话语，就很难进行国际对话，更谈不上积极参与全球治理的规制制定。相反，假如在深度透析这套话语体系的基础上，我们基于国家自身发展的历程之上重新编码这些话语，用国际上能懂的语言讲述南南合作的故事、陈述中国发展的历程，那么实际效果会好很多，这也是中央当前数次重申讲好中国故事在全球层面的现实基础。
第二，提高议程结构设置能力须增加专业人员投入，从而搭建起结构性的话语和实践体制。在第二届联合国南南合作高级别会议上，来自印度、巴西、德国等不同国家的智库设定了许多富有意义的话题，一方面涉及到全球体制转型的大问题，比如南方国家和北方国家如何进行发展合作？南南合作和南北合作是趋同还是分化？最近国际上出现了怎样的发展新叙事、新的架构，以及新的规则？另一方面也涉及到一些具体的领域和实践，比如如何更好地发挥发展合作中私有部门的作用？如何进一步推动全球有效战略性合作伙伴计划（GPEDC）？如何提升农业领域、卫生领域、基础设施建设领域的合作水平以贡献联合国可持续发展议程的实现？通过这套系统的议程设置，一个结构性的话语和实践体制被搭建起来，随后的诸多探讨都是在这个系统结构内部进行。可以说，在此情形下，整个议程设置的结构搭建比某个具体学术研究的深入更具有全球意义。需要指出的是，要完成这些全球议程结构的提出、争辩和全球引导，则需要大量专业人员的贡献，这次高级别会议上中国参与探讨的专家、智库学者和实践者的数量相较于以前大幅度提高，但仍然是相对有限的，且国内关注这一领域、熟悉这一领域的专家也是屈指可数的。
第三， 南南合作和国际发展需要新的发展知识，以使其成为缓解全球体制转型风险的最佳战略渠道。当前，全球体制面临诸多转型风险，多边体制不断受到冲击，世界贸易争端此起彼伏，美国不断退出国际多边体系“朋友圈”，最近巴西宣布在WTO框架内放弃其“发展中国家”身份也为金砖国家及其相应的新兴体制带来强大的冲击波。而国际发展合作因其秉承的伦理反思能力，以及投身全球公共利益和提供全球公共产品为己任的职责，被认为是化解全球体制转型风险的最佳战略渠道。越来越多的全球探讨开始借助国际发展合作寻求新的智慧和知识来源。
要真正实现这一点，在现实中必须重新审视国际发展合作的知识版图，吸纳更多的南南合作经验和南方发展的知识议题，即南方国家不仅是资金的提供方，同时也是发展知识的供给方，这涉及到新的发展合作形态和新的全球发展治理实践。第二届联合国南南合作高级别会议重申发展议题和南南合作所能提供的全球公共对话和互相学习的平台与渠道功能。从这个意义上说，国际发展和南南合作不仅是推动发展中国家的经济社会发展，促进全球可持续发展议程的实现，而更多的是提供一个链接窗口以增强全球团结力量的纽带，通过推动新的发展知识、新的发展合作和新的发展治理，进入全球发展的新时代。