粮食安全战略将要重大调整

中央经济工作会议结束后，一年一度的中央农村工作会议于12月19-20日在北京召开。农业供给侧结构性改革是本次会议讨论重点，会议通过了《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能的若干意见（讨论稿）》，按照近年惯例，该文件将成为2017年中共中央1号文件，文件预示着中国的粮食安全战略将发生重大调整。

01粮食安全内涵的变化

长期以来，中国粮食安全最主要的内涵是“粮食自给”。2008年《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》中提出保证中国粮食安全的目标是粮食自给率需维持在95%以上。之后，国际、国内粮食市场供需关系发生巨大变化，国内农产品成本激增，导致粮食进口量（主要是大豆）激增。 无论如何计算，95%的粮食自给率的目标实际上已经不可逆转地被突破了。在此形势下，中央对粮食安全战略目标做出了调整，2013年中央农村工作会议上提出：“要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。”这一新的粮食安全战略目标也被写进了2014年中央1号文件。 这就是说“粮食自给”的涵义变为“谷物基本自给”，粮食安全的内涵是“口粮绝对安全”，这也可以理解为“口粮自给”是中国粮食安全的底线。

自2004年以来，中国的粮食产量连续12年增产，粮食总产量从4亿吨，越过5亿吨，2013年突破了6亿吨。与此同时，供需缺口也在加大，以大豆、玉米为主要品种的进口粮大增，到2015年，粮食净进口量达到2.2亿吨。而令人费解的现象是国内粮食库存量也同时激增。 据有关部门透露，中国目前的粮食库存已经超过了3亿吨，库存消费比高达45%，远远高出国际通行的20%左右的库存消费安全线（中国作为一个大国，从国际战略安全角度，通常认为中国的库存消费安全线在25%左右比较合适）。供需缺口加大和粮食生产过剩并存，这种悖论的深层次原因是粮食生产结构出现了问题。也就是说，市场需要的粮食品种供给不足，而市场不需要的粮食还在拼命生产。 这说明已经不能再简单地用“粮食生产总量自给”的概念，来审视中国的粮食安全问题了。

本次中央农村工作会议在粮食安全战略上的重大转变是：“从主要满足‘量’的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足‘质’的需求转变”。目前农业供给侧结构性改革的重点是“要在确保国家粮食安全基础上，着力优化产业产品结构”。这就是说，其表现是 当前中国粮食安全问题不是在“量”上（今年结束粮食产量12年连增的态势已成定局），而且在“质”上，特别是农产品产出结构上，保证粮食品种结构、品质安全将成为今后一段时期内实施粮食安全战略的重点，这也是实施农业供给侧结构性改革的主要内容。

02当前粮食品种结构的核心问题是“玉米”

自2004年以来，中国玉米产量持续大幅度增长，从2003年的1.15亿吨上升到2015年的2.24亿吨，翻了近一番，是“三大谷物（稻谷、小麦和玉米）”中增长最快的，持续大幅增长的原因有三：

一是饲料粮需求大增。进入新世纪以来，随着生活水平提高，人们的膳食结构发生了很大的变化。主要表现之一是对肉蛋的消费需求比重增加，对口粮消费需求降低。肉蛋消费需求增加刺激了饲料用粮的需求。1995年，在粮食总消费中口粮占60%以上，饲料用粮占28%。而到了2012年，饲料用粮比重已提高到38%，接近于口粮消费需求。饲料用粮需求的大幅增加，直接刺激了最主要的饲料用粮—玉米的种植。此外，玉米还广泛用于淀粉、酒类加工和燃料乙醇生产，玉米的工业用粮需求增加进一步刺激了玉米的种植。

二是进口大豆冲击对玉米的传导。根据2001年中国加入WTO的协议，对进口大豆实行3%的单一关税，且无关税配额。这就使得中国的大豆种植业直接面对国际市场的激烈竞争。美国、巴西、阿根廷等新大陆国家，大豆种植的成本优势十分明显，且其大豆品种的含油量也较国内大豆要高。结果导致国内大豆种植业全面溃败，大豆播种面积大幅下降。由于大豆种植与玉米种植有很强的替代性，放弃大豆种植的豆农纷纷转种玉米，导致玉米播种面积大幅上升。

三是临储政策的作用。国家为了保证农民种植收入不下降，平抑玉米价格，自2008年起，国家在玉米主产区（东三省和内蒙古）实行临时收储政策，即当玉米市场价格过低时，委托中储粮以临时收储价格收购玉米，当到玉米市场价格过高时，委托中储粮向市场抛售玉米。这本是一种临时支持农业政策。但自2011年以来，国际粮食价格进入下降通道，加上玉米种植大国巴西、阿根廷货币大幅贬值，进口玉米价格大幅下降，对国内玉米市场形成了很大冲击。为了保护农民种粮的积极性，中储粮等国家粮食企业不得不连续几年，以高于市场价格的临储价向玉米种植户敞开收购，临时收储不“临时”了。由于临储价高于市场价，农户更愿意向国家粮食企业卖粮，导致民营粮商和粮食加工企业处于无粮可收的境地。有了临储价托底，玉米种植户只盯着国家临储价种粮，将玉米的市场风险转嫁给中储粮。在玉米种植近乎于无市场风险的情况，农户有不断扩大玉米种植的倾向，市场价格信号引导农户种植的作用完全失灵。

市场价格信号的失灵，所付出的代价：一是国内玉米市场价格与国内市场价格“倒挂”现象严重。国内玉米价格已突破了配额内的关税保护防线（配额内关税为1%），配额外的关税保护防线（配额外关税为65%）也岌岌可危。二是玉米库存“爆仓”。据有关部门透露，目前玉米库存到达2.7亿吨，已经超过了中国玉米一年的消费总量，东北三省粮仓一度全线告急。

03化解之道及难点

农产品结构调整总思路是农业供给侧结构性改革。具体到玉米，中央今年采取政策主要包括：一是临储政策退出，实施“市场化收购”加“补贴”的模式；二是区域调整政策，引导“镰刀弯地区”农户退出玉米种植。以上两项玉米种植结构调整的重磅政策，今年上半年才推出，具体效果如何，还有待观察。这两项政策造成影响最大的粮食种植大户，特别是在广袤的“镰刀弯地区”，粮食种植大户不种玉米，转种其他国家鼓励种植的作物，谁能保证他们不亏本。从媒体的有关报道来看，今年玉米种植户收入下降是一个普遍的现象。因此，如何在农产品种植结构调整过程中，保证种植大户的收入不下降，是本轮农产品结构调整的难点。

可以预期的是，随着农业供给侧结构性改革的深入，中国农业支持政策的重点将从价格支持，转向生产者支持和农业综合服务支持，从以“黄箱”政策为主，转向以“绿箱”政策为主。通过农业支持政策的改革，以渡过农产品结构调整的难关，保证中国粮食安全新战略的实现。

（作者：刘宪法，中国(深圳)综合开发研究院资深研究员；来源：中国网“观点中国”）