以超常手段“攻坚拔寨”——来自扶贫攻坚现场的调查报告

发布时间: 2015-06-23 17:10:58  |  来源: 新华网  |  作者:  |  责任编辑: 杨霄霄
关键词: 扶贫攻坚 扶贫资金 扶贫开发 扶贫政策

2015年06月23日 10:51:41来源:新华网

(新华全媒头条·扶贫调查)以超常手段“攻坚拔寨”

——来自扶贫攻坚现场的调查报告(下)

新华网北京6月23日电 小康不小康,关键看老乡。

到2020年全面建成小康社会的目标能否实现,一个关键指标,就是7000多万农村贫困人口能否走出“锅底”。

无疑,这是一个巨大的挑战。

自1978年至2014年,中国7亿多人成功脱贫,成为全球首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标的国家。然而,越往后,扶贫难度越大。构成最后贫困堡垒的,都是已经多年努力仍难以根除的顽疾。

“贫中之贫”,面对的是“难中之难”。

“十三五”最后一年,恰是2020年——这是实现全面建成小康社会的时间节点。

时间紧迫!要用5年时间攻克这样一座堡垒,唯有采取超常的手段。

“各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性,在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任,采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施,特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。”

6月18日上午,习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会,吹响了扶贫攻坚决战决胜的号角。

两条相反曲线折射扶贫难

邓迎香,一名43岁的农村妇女,因带领村民15年凿通一条出山隧道,被赞为“当代愚公”。

她居住的贵州省罗甸县沫阳镇麻怀村翁晶组被大山包围,太阳上午11点才露头,下午3点就下山。她女儿上小学,每天要走6小时山路,还都是陡峭的险路,前后摔死过二十来头牛、马。所以,村里娃娃10岁才上学。

行路难,成了全村脱贫的“卡脖子”难题。

建材运不进来,村民只能住破旧的木板房。而山里的物产运不出去。有人想卖一头肥猪,要八九个人轮流抬着,手脚并用地爬山六七个小时,才抬到公路边。卖掉之后,还要请帮忙的乡亲吃顿饭。算下来,“肉价卖成了豆腐价”。

1999年,穷怕了的村民决心自己修路。男女老少挥动洋镐、大锤、钢钎,点着蜡烛挖隧道。山太大了,进展缓慢,有人绝望、放弃、离开。倔强的邓迎香却不认输,带着剩下的人继续挖。十多年间,她落了一身伤病。她丈夫负责点炮,耳朵都震聋了……

日前记者走进了这条模样有点奇怪的隧道:没有路灯,每隔几米有个声控灯泡,喊一嗓子就亮,过会儿就灭。过隧道,得一路喊着走。隧道只有216米长,却不是直的,而是弯的。因为村民从两头同时开挖,没有精确的测量仪器,结果挖歪了,只好从中间扭过去一节。

就是这条简陋隧道,成了麻怀村的致富路。如今村民收入翻了两倍,住上了水泥房,买了摩托、小汽车。娃们上学,走15分钟就到了。

这条路的故事,恰如中国扶贫攻坚之路——现在到了向“卡脖子”难关发起总攻的阶段。

梳理近年来的扶贫数据,呈现出两条走势相反的曲线——

一条,扶贫资金越来越多:2010年,中央财政安排专项扶贫资金222亿元,以后逐年大幅增加,2014年达到433亿元,4年几乎翻了一番。

另一条,减贫人数却越来越少:2011年全国贫困人口减少4329万人,2012年减少2339万人,2013年1650万人,2014年1232万人。

两条曲线,折射的是扶贫难度的增加。

打开中国贫困人口分布图,14个集中连片特困地区赫然在目。它们覆盖了全国大部分深度贫困群体,又都是位置偏僻、山大沟深的地方,一般经济增长无法有效带动其发展,常规扶贫手段难以奏效。

贫困人口中还有相当一部分是老、弱、病、残的失能群体,对他们的帮扶难度更大。国务院扶贫办对全国农村建档立卡贫困户的一份数据分析显示,“疾病”在主要致贫原因中位列第一,占比高达42.1%,远高于缺资金、缺技术、缺劳力等其他原因。

记者看到,有些少数民族地区,在几十年内从原始社会、奴隶社会直接过渡到社会主义社会,一步跨千年,其发展平台、基础条件、自然环境、资源禀赋、人口素质比其他贫困地区更落后,贫困成因更复杂、程度更深,用同样的政策措施,无法达到同样的效果。

精准扶贫呼唤“超常思维”

完成超常的任务,需要用超常的思维大胆破旧立新。

去年中央扶贫专项资金433亿元,假如平均到7017万贫困人口,每人头上只有617元。要保证“好钢用在刀刃上”,就要比以往更加精准地投放。

在宁夏西海固村民常宗义家,一道“Z”形裂缝由上到下贯穿窑洞。尽管危窑住了多年,他却难以享受国家的危房改造补助。

他说,当地政策是改造54平米补助2.2万元,不足的部分要自己筹款。假如重新选址盖一座砖房,个人还要掏6万元左右。“我连3万元都没有。借钱给儿子结婚,还欠着5万外债没还上呢。”

国家补助两万元就能盖得起房的,常常不是最穷的人家。宁夏固原市原州区寨科乡乡长王正奇说,最需要帮助的穷人,因为掏不起自筹资金,有补助也不敢要,反而享受不到扶贫福利。

扶贫开发贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。

记者在调查中发现,在农村危房改造、扶贫搬迁等方面存在“补富不补穷”的现象,一些极贫群体成了扶贫“死角”。

中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵分析,“八七”扶贫攻坚计划实施以来,最早是重点扶持贫困县,后来扶持贫困村。普惠性政策让贫困地区发展普遍提速,但条件相对较好的人受益多,条件相对差的人受益少。

“要真正瞄准生产生活条件最恶劣的贫困群体,改变‘大水漫灌’的套路,实行精准化、针对化、差异化扶贫,做到一户一策。”他说。

超常精准用钱的另一面,是超常严格地管钱。

2013年,审计6省19县发现违规使用扶贫资金2.34亿元,涉及相关责任人143人。广西壮族自治区扶贫办原主任吴宇雄说,扶贫资金违规分为三大类型:一是挪用;二是侵占;三是扶贫项目实施过程存在漏洞,导致流失浪费。

扶贫资金管理仍存在薄弱环节。一些干部缺乏责任心,对资金使用疏于监管。一些地方项目报账制执行不严格,明显的违规支出仍能顺利报账。

吴宇雄建议,要引入全新的现代方法改变粗放管理模式,建立专职人员队伍,对扶贫资金实现全程监管,覆盖财务、会计核算、提款报账、工程管理、招标采购、培训、监测与评价等所有环节。同时,应建立更严格的责任追究和惩戒机制。

扶贫攻坚的顶层设计也要有突破性思路。

“坚持因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策。”习近平总书记强调,要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划,即通过扶持生产和就业发展一批,通过移民搬迁安置一批,通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批,实现贫困人口精准脱贫。

这是对不同特点群体采取不同扶贫策略的“大精准”思路。中国国际扶贫中心副主任黄承伟认为,对于一些特别的群体,只能采取非常规手段。

——“通过扶持生产和就业发展一批”。这是指有劳动能力的贫困人口而言,估计有一半的人可以这么解决;可以外出打工的,重点研究怎么为他们提供就业机会。

——“通过移民搬迁安置一批”。自然条件过于恶劣、实在没办法发展的,下决心实行搬迁,这部分人大约有1000万。关键是不能一搬了之,要与小城镇建设、城乡统筹发展相结合,按“先有产业、再有公共服务和基础设施、再搬迁”的思路,梯次实施。

——“通过低保政策兜底一批”。对于那些重病、残疾失能的家庭,下决心由社会养起来。而在低保等制度外,可让他们以土地等资产入股扶贫项目,增加收入。

——“通过医疗救助扶持一批”。对因病致贫的贫困人口,要分类扶持。有些病能治好,如白内障,治好了就能看得见了,就有能力致富了。

超常制度约束:以“大扶贫”思路聚合资源

让7000多万农村贫困人口走出“锅底”,不仅是扶贫办一个单位的事,也不仅是贫困地区的事,而是全中国的大事,需要举全国之力。

记者采访的众多干部群众、专家学者都认为,要在这么短的时间内完成这么艰巨的任务,特别需要发挥社会主义制度“集中力量办大事”的政治优势。

“扶贫开发是全党全社会的共同责任,要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体’大扶贫格局。”习近平总书记强调。

宁夏永宁县有一个闽宁镇,取名便是“福建、宁夏合作”之义。

1997年,福建、宁夏联手在一片戈壁滩上建立了闽宁村,将首批八千贫困农民从“苦瘠甲于天下”的西海固搬迁至此,盖房、开荒、发展产业。如今,村已拓展为镇,辖6个行政村,人口近5万。

“十几年里收入翻了十几倍,我们在这个庄子里算中等。”闽宁镇园艺村村民张耀武说,“家里大车、小车都有,三个儿子都有事做,我们老两口开个门市部,一年能挣一两万。”

这座兼具闽南风情和回族风格的新城镇,是闽宁合作的一个缩影。两省区建立对口扶贫协作关系十多年来,福建人力、物力、财力各层面的援助,带动了宁夏成千上万人脱贫致富。

先富帮后富、共同富裕,向来是改革开放的基本战略。事实证明,对口帮扶方式可以解决很多贫困地区自身难以解决、中央又照顾不到的问题。

武汉大学经管学院教授成德宁说,在扶贫攻坚的关键阶段,要强化对口帮扶的制度安排。国家从1996年就启动了这项工作,东部18个发达省市对口帮扶西部10省份,但是一直缺少量化约束,没有纳入目标管理。下一步,可考虑给发达省份下指标,促使他们更快、更多地拿出资源投入扶贫。

有专家建议,对各中央部委也应建立类似硬性约束,落实其扶贫责任。

事实上,各部委一直是扶贫的参与者,都成立了扶贫开发领导小组,由部委领导甚至“一把手”任组长。很多部委还分别联系一些贫困片区,分别出台过专门的扶贫政策。教育部的农村义务教育学生营养改善计划、中等职业教育学生学费免除,全国妇联的妇女小额信贷,国家能源局的光伏扶贫,国家卫计委的“流动医院”项目,都在实践中取得了不错的效果。

然而,由于缺乏统一规划,不同部委扶贫力度不一,并且由于政策设计出发点不同,缺乏有效整合,扶贫政策合力尚未形成。

近年来,国家卫计委与教育部合作实施“农村订单定向医学生免费培养”,每年为中西部农村基层培养和输送合格的医学毕业生2.6万名,一定程度缓解了贫困地区医卫人才紧缺问题。但卫计委有关司局负责人表示,这与实际需求仍有很大差距。要建立贫困地区卫生人才流入绿色通道,还需要国家层面在高等教育招生、人才职称评聘、人才招录等多个方面,协调教育、人社、编制等多个部门给予政策支持。

“就像烧水,不能总是在五六十摄氏度,要想烧开,必须加火。”黄承伟以此比喻扶贫资源的分散,“我们有各种各样的资源,只因条块分割的管理方式,到了地方上就各自为政。要把资源集中起来,精准发力。”

聚合扶贫资源,还需要社会力量广泛参与。

去年末,贵州省黎平县岩洞镇铜关村举行了一场迎接WiFi入村的典礼。腾讯公司宣布,将把铜关建成中国第一个移动互联网村,让贫困村民通过微信与外部世界交流,并在网上销售土特产。

阿里巴巴集团则尝试电商扶贫,启动了“千县万村”计划,帮助农民兄弟通过电商平台实现资源和市场的对接。3至5年内,这一计划可望覆盖全国三分之一的县及六分之一的村。

汪三贵说,中国扶贫特点是政府主导,资源项目都是从上到下实施的,比如大型基础设施建设、社会保障体系等。但是一些小的扶贫项目,专业性民间机构和企业可能做得更有效。

而扩大社会力量的参与面,需要一系列体制、机制的突破创新。

甘肃东乡县委副书记马斌说,应当树立“大扶贫”思路。只有贫困地区内外、中央与地方、官方与民间共同行动起来,才能下好扶贫攻坚这盘大棋。

超常用人:“盯人防守”确保一抓到底

人,从来是扶贫攻坚的第一要素。

在国务院扶贫办主任刘永富看来,中央已经出台了一系列促进扶贫开发的政策,关键在于落实,在于各级领导干部有没有把老百姓的疾苦真正放在心上。

记者在调查中了解到,“贫困县领导不关心扶贫”的现象在一些地方不同程度地存在。很多地方仍是“GDP第一”,把大量精力花在招商引资搞开发上。以扶贫名义要来资金、转手就挪给其他项目的行为时有发生。还有个别地方“穷县富衙”,高耸在贫困区中心的办公大楼格外刺眼。

河南省扶贫办主任张成智认为,出现这些问题,一是有些官员政绩观有偏差,二是考核体系不完善,对贫困地区缺少约束。

这一状况已有所改观。去年,中组部、国务院扶贫办联合发文,改进贫困县党政领导考核机制,要求把扶贫开发作为考核的主要内容,以提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量、改善贫困地区生产生活条件为主要指标。

张成智说:“这项改革落实到位,要用硬手腕推进,与官员的‘乌纱帽’挂钩,由中央督查,做不到的就要处理人,一票否决。”

强化扶贫开发工作领导责任制;党政一把手要当好扶贫开发工作第一责任人;鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作;要做到每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人……习近平总书记从“用人”角度为加大力度推进扶贫开发工作指明了方向。

超常艰难、超常紧迫的扶贫攻坚,需要超常用人。在精准扶贫、精准脱贫时代,只有“盯人防守”才能实现细化到一家一户的高效帮扶。

甘肃省东乡县汪集乡何家村赵万福的脱贫就得益于此。这个68岁的老汉本是特困户,早年丧子,自身腿脚残疾,全家5口人生活窘迫。

“两间矮小的土房墙开了一个洞,他斜躺在炕上,身上盖着一张破毛毯,连起身打招呼的精神都没有。”东乡县能源办主任马占江回忆第一次来到赵家的情景。从2012年起,能源办16名干部受命结对帮扶何家村20家特困户。

干部们坐在赵万福家炕头上,跟他共商脱贫对策。先是帮他申请补贴,改造危房。他掏不起自筹资金,能源办就组织职工捐款,从办公经费中抽出一些,再从其他渠道筹款,终于盖起了新房。能源办是管能源的,很快帮他建了沼气池。又联系扶贫办,帮他申请扶贫资金,修羊圈,还发了3只羊。

最后,考虑到赵万福是残疾人,干部们又联系商务局,筹资在村里开了便民超市,就近安排他工作,这样他每个月能有500元收入。

3年过去了,赵万福的生活发生了很大改变,不仅日子过好了,人也精神焕发。见到记者时,他连声感谢:“国家把我照顾得好着呢!”

自2012年起,甘肃省开展“联村联户、为民富民”行动,40.8万名党员干部结对帮扶67.1万个贫困户,3年累计减少贫困人口430万人,贫困发生率由33.2%下降到19.8%。

千军易得,一将难求。同一片贫困地区,同样的扶贫政策,有的村富得快,有的村富得慢,差别往往就在于有没有好的带头人。记者听到了很多老支书、老村长带领群众脱贫致富的故事。而一些地方尝试“第一书记”驻村扶贫,见效更快。

记者拿到了这样一份成绩单:广西2012年选派的首批3000名“第一书记”已引进项目3万多个,累计投资7.5亿元,引导16.3万农户发展特色产业,协调修建村屯道路3.4万公里、桥梁2206座、校舍5346间,帮扶困难群众15.7万户。

在安徽、山东、河南等省,“第一书记”同样得到贫困群众认可,并出现了一批深受老百姓爱戴的典型,如安徽小岗村的沈浩。

成德宁认为,“第一书记”之所以能迅速打开局面,就因为他们整体素质较高,能得到各级部门特别是财政支持,能调动多方资源。这一做法应在更大范围推广,覆盖全国所有贫困村,并且通过“第一书记”带出更多的致富带头人。

让7000多万贫困人口追上全面建成小康社会的步伐,意味着到2020年中国将消除绝对贫困,这是一项前所未有的伟大工程,没有先例可循。国际上成功的扶贫经验可以吸取,但完成任务最终还要靠“中国式扶贫”。

“对于扶贫开发,既不能垂头丧气,也不能盲目乐观。”刘永富说,在扶贫攻坚过程中,中国对贫困本身的认识也不断深化。必须承认,即便消除了绝对贫困,相对贫困仍会长期存在。贫困不是一两天产生的,要想根治,也不可能毕其功于一役。有些深层贫困问题,需要几代人甚至更长时间去解决,我们必须做好持久战的准备,切实采取超常措施,切实加大扶贫力度,坚定信心,克难攻坚。(执笔记者:刘诗平、李柯勇、王清颖;参与记者:林晖、王丽、邹欣媛、周相吉、梁军、夏军、杨洪涛、陈地、李亚楠、马姝瑞、侯文坤、李丹)

返回顶部