因地制综合施策 奏响扶贫帮困交响曲
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当前，新型城镇化已上升为国家战略。建立国土空间开发保护制度，划定生态保护红线，严格按照主体功能区定位推动发展，对不同功能区实行差别化财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等政策已成为社会共识。广州市域广阔，城市农村形态兼具，生态资源丰富多样，如何在长期的城镇化进程中协调经济发展与生态保护的矛盾，已成为城市发展转型的重要命题。
白云区是呈现广州城市化进程的标本区域。其不仅是城市农村各半，基本农田生态山水密布，还长期面临区域发展不平衡问题，北部农村发展水平较低，不少村社为区内扶贫帮困对象。
面对此景，被中央农办确定为全国农村综合改革联系点的白云区走出了关键一步：建立区级基本农田和生态公益林保护激励机制，将生态保护、生态补偿与贫困村公共设施建设、民生保障、基层组织建设有机结合，以期形成扶贫帮困生态保护长效机制。因地制宜综合施策精准发力，在广东大力开展“双到”扶贫的背景下，“白云探索”值得各级决策者关注思考。
南方日报记者 黄伟 张西陆摄影 南方日报记者 李细华
●重新界定扶贫对象
集体经济收入低于50万元，承担农田与公益林保护任务
上周，白云区委常委会、区政府常务会议通过了一份名为《白云区建立区级扶贫帮困及生态补偿长效机制工作方案》（下简称《方案》），划定了以新思维破解扶贫帮困、生态保护老大难问题的“路线图”。
与原来的政策设计相比较，《方案》主要有三大变化：
一是重新明确了扶贫对象。具体为2013年村集体经济经常性收入低于50万元的村（低收入村），且承担基本农田和生态公益林保护任务的。
经重新核定，全区共有28个行政村纳入。其中钟落潭镇18个、江高镇4个、太和镇及人和镇各3个。这一名单根据年收入状况实行每年动态调整。此外，经生态补偿后集体收入达80万元后即封顶。
二是实现了扶贫资金区级统筹。按原政策，资金主要由参与对口扶贫的镇街、职能部门负责，数额则以该单位预算收入的1%计提。
根据《方案》，白云区设立扶贫帮困和生态补偿村级运作激励基金，暂定为1550万元。具体分为承担基本农田保护专项补助、承担生态公益林保护专项补助、区设立镇级低收入村专项建设扶持资金。按原政策，由于此前街镇一级并未实现彻底的全口径财政预算，投入扶贫资金数额存在争议，资金分散不说，目标也不明确。有的镇街将对口扶贫任务转嫁给辖内集体经济组织，加重了基层负担，新政策只是倡议企事业单位、集体经济组织积极参与，未作硬性规定。
针对基本农田和生态公益林保护补助，白云区制定了科学合理的梯次标准。总原则是村集体年收入越低，补助标准越高。如一个村集体年收入为20万元以下，基本农田保护补助400元/亩/年，如果年收入为20万元—30万元，则降为300元/亩/年。生态公益林分为两档，年收入为30万元以下的，为100元/亩/年；年收入为30万元—50万元的，则减半为50元/亩/年。
镇级低收入村专项建设扶持资金原则上每个村安排15万元，可用于新增道路、新增村级小公园及微型消防站等公共基础设施建设，由各村年初向镇提出具体实施项目，由镇审核批复后实施。此举旨在加强镇一级党委政府对扶贫工作的指导监督功能，充分发挥其工作积极性、主动性。
三是明确了资金使用范围。基金扶持列入村集体可支配收入，主要用于基层组织运转经费、基本农田和生态公益林保护、查控违法用地建设、村集体福利和开展村内贫困户帮扶工作。
●生态补偿精准发力南北部功能区实施不同发展战略
白云区此次改革探索，有望真正实现“一箭双雕”：通过财政转移支付手段进行生态补偿，不仅为贫困村稳定脱贫奠定了坚实基础，还为白云区主体功能区战略实施创造条件。
主体功能区发展理念发端于广州增城，其核心要义为根据不同区域的区位条件、资源禀赋、产业现状、生态环境等发展要素，因地制宜划分为南部工业区、中部文化产业区和北部生态旅游区三大主体功能区，并实施差异化的公共政策。
这一理念后来上升为国家战略，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护红线，严格按照主体功能区定位推动发展，加快完善城镇化地区、农产品主产区、重点生态功能区空间开发管控制度。而在具体实施中，生态补偿是实施主体功能区制度的关键一环。
白云区南部城市化水平较高，已被列为广州大都会区的重要组成。北部被定位为广州城市副中心，当前已确立了“园区集聚”的发展道路，严防再走“村村点火、户户冒烟”的老路。据悉，白云区13万亩基本农田、20万亩林地主要集中于北部，也是广州城市最主要的一道生态屏障。
“贫困村由于交通、区域等因素，本身不具备工业发展条件，如果不换思维，扶贫‘造血’很有可能导致新一轮违法用地、违法建设，进一步破坏生态环境。”白云区副区长潘志军说。
而在新的政策指挥棒下，农村将基本农田、林地保护置于首要地位。由于有财政转移支付兜底，村社基层也有底气走出一条迥异于传统城镇化、工业化的发展新路。
钟落潭镇寮采村就是一个例子。该村紧邻流溪河，正是重新核定的28条贫困村之一，属严控建设开发区域。但在村干部的带动下，全村集资建起了集合吃喝玩乐一体的现代农业生态园，提高了农民的收入水平。
“起初村民们不大理解，但我们要发展就得要新理念，不能指望卖一次地吃一辈子，更不能指望搞工业才能发达。现代生活是多元化的，同样是一片龙眼地，以前靠收成卖去市场，而现在别人过来观赏体验就愿意给钱了。”寮采村委书记萧建新认为，生态农业是寮采村生存的不二之路，也是该村发展的可靠路径。
●强化监督管理考核委托第三方审计基金使用情况
好的政策设计，还依赖于好的政策执行。《方案》对基金使用程序、要求作出了明确指引，并强化监督管理考核。
在资金拨付方面，区农林局和区国土分局每年会同镇对各村基本农田及生态公益林的保护情况进行实地核查。同时，区农林局会同各镇对村集体经常性收入登记造册，将实施方案报区扶贫开发工作领导小组审核。核定通过后，区农林局将基金下拨至相关镇，镇财政所再下拨到各村。
此外，如果贫困村存在保护基本农田、生态公益林不力的情形，将被取消次年的资金待遇。这些情形包括改变农田或林地性质或擅自进行非农建设；将农田、林地擅自发包，导致搭建田间窝棚或乱砍伐；未建立保护村规民约和管护队等。当年度发现有违法用地的村，次年按10万元/亩的计算标准，从基金中相应扣除。
为确保“好钢用到刀刃上”，区扶贫办每两年委托有资质的中介单位对各村扶贫帮困和生态补偿村级运作激励基金的使用情况进行审计，奖优罚劣。
白云区提出了综合施策的预期目标。《方案》提出，至2016年，村的层面上，受帮扶的低收入村集体经济收入基本达到50万元以上，这一标准高于广州市的30万元。
同时，村内生产生活基础设施建设基本完善，村容村貌明显改观；民主管理制度进一步健全，村“两委”班子执行力、凝聚力、号召力明显增强；村庄“三化”建设全面推进，生态建设明显增强；基本农田、生态公益林补偿以及村级组织运作保障资金全面落实，生态保护机制有效强化，生态涵养功能明显增强。
而在户的层面，重在解决实际民生难题。包括受帮扶的相对贫困户家庭年人均纯收入基本达到1万元以上，按规定参加新型农村合作医疗和城乡居民社会养老保险，符合最低生活保障条件的家庭成员全部如低保，有劳动能力家庭成员基本实现稳定就业；相对贫困户家庭适龄子女义务教育不因贫困辍学，考上大学的子女顺利完成学业，低收入住房困难户完成改造。
今年是中国深化改革元年，白云区地处改革开放前沿，正按照上级部署推进改革，扫除和理顺制约发展的机制体制障碍。据悉，白云区今年围绕培养市场主体、加快城市化进程、破解规划用地制约、生态文明建设等方面，重点推进了商事登记制度改革、落实中央农办农村改革实验联系点工作等13项改革。破解扶贫帮困与生态保护老大难，亦属改革攻坚之列。
