发展小额信贷是完善中国农村金融体系一项非常重要的工作。中国小额信贷从1999年开始，到 2006年中央一号文提出“要抓紧制定管理办法”，虽然取得了一定成绩，但整体发展并不理想，本文提出的一些观点值得大家进一步探讨，以利于其尽快完善和发展。

从1990年代中期开始，一些从事扶贫工作和研究的人士以NGO(Non-GovernmentalOrganization非政府组织)作为项目操作者和管理者身份，以孟加拉国尤努斯教授的小额信贷模式即“格莱珉银行”(GB)模式为蓝本，选择了西部地区，开始了为中国不能享受传统金融机构服务的人群提供微小贷款的尝试。如今，这样的项目一路坎坷走过了14个年头，虽然大大小小的项目和机构已经有几百个，但能够称得上实现了“机构、业务和客户三者共赢”和“可持续发展”的并不多，他们的处境之艰难甚至常常令人难以置信。

2006年12月，中国银监会发布了村镇银行试点办法，允许民间资本通过商业银行参股等方式，设立村镇银行，开展农村金融业务。这意味着中国金融监管部门在政策上给NGO小额信贷在机构设立、业务开展、管理和盈利模式等方面打开了空间。但是，这并没有引起绝大多数NGO小额信贷管理者和操作者的兴趣，因为他们所需要的是允许公开吸储政策，而不是合作成立什么金融机构，因而，一年多来，国内NGO小额信贷机构与商业银行极少联姻，微型金融行业整合前景并不明朗。

为什么会如此？难道中国NGO小额信贷冲出重围的路径真的只在于“政策允许其公开吸储”这一条吗？让我们通过对国内NGO小额信贷机构的思想认识和经营理念、管理模式以及操作模式等方面的初步梳理，去探讨可能的答案。

言行不一背后的隐情

回顾NGO小额信贷十多年的历程可以发现，他们几乎都高举“小额信贷扶贫”的大旗，有的甚至喊出了这样的口号：“给穷人一个机会，涵养他们的能力”。其最大逻辑和理念用公式表示就是：小额信贷=扶贫！那么，这些NGO小额信贷的实际操作情况究竟怎样呢？据一些NGO自身的统计，其小额信贷项目50%以上的一级客户(最初客户)都不是穷人，那些缺乏自愿组建贷款小组条件的深度贫困户，特别是许多赤贫者，往往很难贷到款，或者根本贷不到款。在这里，扶贫的深度和广度问题从来就不是NGO小额信贷操作者和管理者真正关心的问题。他们不强调放款规模，也不强调贫困人口改善生产生活的状况和程度，注重的是贷款的回收质量。也就是说，国内NGO小额信贷在很大程度上拒绝为深度贫困者和赤贫者提供贷款支持和服务！或者说“拓展扶贫的广度和深度”并未成为NGO小额信贷从头到尾都予以贯彻的理念！

与此对照，尤努斯教授所经营的格莱珉银行，一开始就将赤贫妇女确定为贷款对象，即便发展到了真正意义上的微型金融阶段，还吸收了2万多名乞丐为客户！

考察发现，国内NGO之所以将小额信贷理解为扶贫手段和工具，主要是为了能够获得政府对其开展相关业务的默许，并在此基础上获得政府和相关部门的多种支持-既包括获得政策性银行等机构提供的硬贷款(有息贷款)，也包括政府和一些非政府组织和企业等提供的软贷款(低息、贴息甚至是无息贷款)，甚而可以在渠道挖掘、各种资源的整合利用等等方面得到便利。

管理模式粗放产生不良后果

实际上，国内NGO小额信贷管理一直比较粗放，其特征大致可以概括为：一是不重视综合成本和经济效益的核算与审计，二是缺乏长远战略设计和精心部署；三是员工队伍极不稳定。一些NGO要求员工少拿工资、奖金和补贴，甚至采取“志愿者”方式以便不付给工资报酬，要求多出差甚而常年驻扎在项目区，并认定这是对从业人员的起码要求，其理由是：搞小额信贷就是扶贫，从业者不能光喊“扶贫光荣”口号，要能够长期接受低待遇。

在这一模式下，人们可以经常看见不少NGO小额信贷机构存在这样一些现象：

--由于缺乏人才队伍建设的长期规

划和员工的职业规划，以及待遇低下、管理混乱、理念差异等原因，国内NGO小额信贷的从业人员不是频繁跳槽(固定在一家单位或一个岗位就业的人平均就业周期不超过两到三年)，就是辞职改行，专业性人才非常缺乏且流失严重；

-由于内部管理制度不够科学严谨，绝大多数项目区处于亏损状态，有的项目区或分支机构越来越成为鸡肋，食之无味、弃之可惜，机构的操作可持续和财务可持续难以为继，更谈不上快速健康发展；

--客户规模增长缓慢，惨淡经营十多年的项目区总共只有区区几千个或几万个客户；

--资本金来源长期无法改善，放款规模长期无法扩大；

--对外信息披露较少，外界难以获知其全面信息；

--与传统金融机构合作极少，发展前景充满变数……

总之，绝大多数NGO小额信贷均存在上述几种或全部情况，无法与国外同行相提并论。

操作模式复杂怪异导致作茧自缚

国内NGO小额信贷操作模式的基本要求和主要特点可归纳为：

--将项目区的选择与相关政策的照顾或资金援助与支持等作为背景；

--以妇女为主要贷款对象；

--实行严格的小组贷款、联保、分期还款制度；

--实行高利率制度；

--实行贷款分级和低额度制；

--提前扣除利息制度(如初次贷款就被扣掉一半利息，俗称“前半息”)；

--通过巧妙设计实行强制储蓄制，如初次贷款均被强制性提取贷款本金的 5%用于组建小组共同基金，此基金也被宣传为“贷款风险保障基金”；

--不论贷款用途，只要有贷款需求就可以考虑贷款；

--所有贷款最长期限不超过一年，不得逾期，否则采取追讨、罚息等处罚措施，也不提供展期、再贷款、其他贷款和服务等。这些操作规则和要求在实践中往往遇到很多矛盾，对客户和机构等带来诸多不利甚至损害。首先，小组贷款、五户联保制度并不能保证小额信贷真正为穷人服务，也不能有效避免和化解信贷风险。

强行推行小组贷款、五户联保，实际上将大量分散的、无法组成小组的农户排斥在贷款对象之外，背离了小额信贷为穷人服务的设计初衷。在贷款客户中，有些客户不能按时还款，信贷员不得不垫款以应付机构检查，或者向客户追要贷款，结果，既有信贷员遭受损失的，也有信贷员被客户殴打的，信贷员与客户之间的摩擦和矛盾也较为普遍。更令人惊讶的是，未及时还款的客户由于无法再贷款而陷入生产生活的绝境，这些客户提出了这样的质问：小额信贷到底是为穷人服务的，还是来增加穷人负担的？

对于小组贷款和五户联保制度存在的本质性缺陷和产生的诸多问题和矛盾，许多国家和国内NGO组织采取了截然相反的做法。如对于未能及时还款的客户，国内通常的做法是不再贷款，即使这些客户还清了贷款本息，也要等待一段时间，重新加入某个小组之后才有资格申请再贷款，而这样的客户往往难以找到合适的小组加入进去，结果，就被排斥在小额信贷客户范围之外。而国外如尤努斯的 GB模式的做法是：对于确实不能还款的小组成员，机构将主动免除一些限制或约束，实行再贷款制度，即在客户发生风险损失的情况下，不是不留情面地追讨贷款，而是通过考察后视情况给客户提供新的一笔贷款，目的在于帮助客户渡过难关，结果是客户成功了，机构也由此赢得了更多 的客户和更好的声誉。当然，GB 对不能还款的客户不会免除还款责任，也不注销。显然，国内NGO针对未能及时还款客户的做法令人难以相信其宗旨和目的是真正为穷人服务，是在为扶贫做贡献。

其次，过于严格、近乎苛刻的客户分级和贷款额度限制，既无法满足穷人的贷款需求，也极大地限制了机构自身的业务规模。几乎所有的 NGO小额信贷操作规则都规定了农户必须经过3次贷款才能达到贷款最高限额的原则，而且5000元几乎成为大家心照不宣的最高额度，首次贷款大多在1500元以下，有的甚至只有三四百元。小额信贷机构之所以做如此限制，按照NGO 的官方解释，一方面是担心农户没有还贷能力，给小额信贷操作机构带来较高风险贷款率，另一方面也替农户考虑如何降低和防范风险与损失的问题。

然而，对农户的现场调研发现，在国内现有物价水平下，一次几百元、一两千元的贷款，经过两三年才能完成三次贷款、贷到5000元的做法，对农户来说吸引力是十分有限的，因为这点小额贷款根本不够做一些大的投资和消费之用。于是，有较大贷款需求的农户就利用组建小组之机，让同一小组的其他成员代替贷款，出现了严重的“垒大户”现象，虽然单个垒大户涉及金额不高，但多个垒大户带来的风险和损失相对于小额信贷机构有限的资本金来说就很大了，有的大户甚至在得到贷款之后就逃之夭夭，有的则出现了信贷员伙同客户骗取贷款的欺诈行为。因此，防范和惩处垒大户几乎成为所有NGO小额信贷机构工作的重中之重。而一旦着力于防范垒大户，这些机构的贷款总量就会受到严重制约，有的机构一旦发现垒大户就停止放款，小额信贷操作机构自身的发展因此遭受重创。

第三，过高的利率和复杂的还款制度实质上还是着眼于为机构赚取更多 的利润，而不是为了所谓的为穷人提供金融支持和服务。

国内NGO小额信贷的利率虽然没有达到、也很难达到中国人民银行规定的四倍于正规金融机构基准利率这一水平，但一般也比之高出1～1.5倍。小额信贷利率之所以如此之高，国内NGO 的一般解释是：利率不够高，贷款有可能落到那些有权势的优势群体手中，穷人无法得到急需的贷款，高利率具有自动排斥富人或优势群体的功能和作用；同时，机构操作成本较高，需要较高的利率来维持其正常运转，只有机构可持续，才会有小额信贷为穷人服务的可持续。

高利率本身就能够增加机构利润，而NGO小额信贷的设计者和操作者并不就此满足。他们普遍设计多次还款制度--分期还款、提前扣除一半利息、扣除贷款额的 5%用于组建小组贷款风险基金。这样做的结果是，一方面尽可能让到达客户手中的贷款数量最小化，另一方面可以为机构节约大量的资本金，将这些本应该投放到贷款者手中的贷款，通过各种方式扣下后再投入到另一些客户手中。如果考虑复利率的话，小额信贷“驴打滚”式的还款机制带给机构的收益率是相当高的。据测算，一些NGO小额信贷的实际利率要高于名义利率2～3个百分点！

在国内NGO小额信贷项目区，许多农民还是愿意接受高利率和高成本贷款。一些NGO小额信贷操作者和管理者经常引以自豪的一点是：广大农村地区是正规金融机构服务不到的地区，许多地区有90%左右的农民从未享受到这些机构的贷款服务，他们也因此没有利率高或低的概念，只要保证他们能够赚到钱，或者贷到款，他们就满足了。这里，实际上是透露出了小额信贷所谓“经营之道”：努力提高贷款利率和收益水平，尽可能向贷款者转嫁经营成本，而不是努力改善自身的经营管理水平以降低贷款成本，以便能够以较低 的、或合适的利率和综合成本努力增加客户的收益水平，实现机构、业务和客户共赢。请看与此形成强烈反差的两个例子：

一是被誉为小额信贷鼻祖的格莱珉银行实行4种利率制度：创收目的的贷款利率为

10%(按单利计算，下同)、住房贷款利率为8%、学生贷款利率5%，艰难成员(乞丐)贷款免收利息即零利息。显然，格莱珉银行的利率不仅总水平不高，反而区分不同贷款用途，体现出了真正替穷人考虑的意图和行动。二是2007年12月15日才开业的四川南充美信服务有限责任公司，月利率为1.1%，折合成年利率为13.2%。这是一家由法国美信集团与世界银行下属的国际金融公司、德国复兴信贷银行和美国国际集团共同投资5500万元兴建的中国首家外资小额贷款公司，经营地区为南充市辖三区，经营范围主要是为微型和小型企业、农户以及个体工商户提供信用、担保和抵押等多种方式的小额贷款；贷款金额为5000元到 75000元，贷款期限3 到 18个月。作为中国第一家纯外资血统的小额贷款公司，南充美信服务有限公司既没有与国内的 NGO合作，也没有和国内的金融机构合作，而是完全从自身对于弱势群体金融需求特点的理解出发，在额度、期限、利率、服务对象等几个主要指标方面，均大大优于国内NGO和内资金融机构的做法，不能不让人颇感欣慰。尤其是贷款起点高达5000元，是国内NGO小额信贷的 5倍以上，最高额达到 75000元，是国内NGO小额信贷的 7倍以上，而月利率只有1.1%，相当于年利率13.2%，在央行已经大幅度提高国内贷款基准利率达到 7.56%的情况下更属不易。

思路和理念更新成为关键因子许多业内人士往往把NGO小额信贷面临困境之根本原因归结为法律和政策缺位，而不是在于NGO小额信贷管理者以及研究者自身。因此，他们一直认为，是中国政策的特殊性-私人不能设立银行，NGO开展小额信贷业务可以放贷但不能大规模地公开吸收存款-这一点，导致其长期陷入困境之中，因而，他们一直在呼吁要优化国内小额信贷的法律、政策、社会环境以及其他外部性、宏观性因素，尤其强调要允许他们公开吸储，并认为舍此无他路可走。我们认为，事情并非如此。很有必要对国内关于小额信贷的认识思路或思维逻辑和理念进行必要的梳理。

从国外理论和实践看，小额信贷首先也主要是一种信贷方式，而不是扶贫方式。如果采用微型金融观念，则它就是一种金融服务方式，是一种生产力，与扶贫并非同一个事物，只是结果上具有一定的扶贫效应而已。

小额信贷与扶贫的本质区别在于：扶贫不需要归还本钱或财物，是单方面的赠予式行为；而小额信贷是一种双向式协议，要求参与双方或有关方面必须履行有关约定，特别是要求借款人连本带息甚至是高利息一起归还，放款机构对于不还者将采取严厉的惩罚措施。那些将小额信贷等同于扶贫的观点，只有一个理由可以解释得通：小额信贷给一部分穷人创造了机会，让这部分穷人脱离了贫困。但是，别忘了如前所述在一些小额信贷项目区，由于简单粗暴追要贷款，发生了客户与机构以及工作人员之间的暴力冲突，甚至产生客户债台高筑、生活状况恶化的情况。由此可见，将扶贫与小额信贷等同的观点，仅仅是就部分结果而言的，从全部结果看，理由并不充分。

从国外实践看，世界银行扶贫协商小组(CGAP)内参《焦点》(Focus)2000年5月刊发的文章《微型金融和风险管理：一个微型金融客户的观点》(MicrofinanceandRisk Management：AClientPerspective)披露，据对菲律宾CARD、乌干达UWFT、玻利维亚四个项目和孟加拉国BRAC四国7家微型金融机构的调查，这四国对赤贫、极度贫困、中度贫困(刚好在贫困线以下)和脆弱的非贫困(刚好超过贫困线)四类人群的金融服务情况见表1。也就是说，赤贫者基本上被忽略，极度贫困者只是孟加拉国的主要客户，其他国家只是有一些，甚至很少或几乎没有，而中度贫困和脆弱的非贫困者倒是成为一致的主要客户。以这样的阶层为主要服务对象的小额信贷怎么能够被理解为或主要理解为“扶贫工具”呢？这样的小额信贷的主要功能怎么可能是扶贫呢？

深化尤努斯教授的观点，我们甚至可以把小额信贷理解为：它是培养除资本家经济、打工者经济之外的第三种经济型态，即自雇者经济或创业经济的根本条件和推动力量，因而是一种生产力。这样，人们尽可以在理解和实践小额信贷的时候，不再局限于拿去扶贫，而是对所有处于中低收入水平、

愿意自雇、自主创业的人群或阶层施以帮助，为他(她)们提供资本支持和相关服务。这样，小额信贷不会产生对穷人提供金融和非金融服务的自动排斥机制，也不会局限于只为穷人提供贷款及相关服务。

与此同时，应该认识到，小额信贷机构的产品应该多样化、具有多种适用性。生产或赢利性项目是连接客户和小额信贷的纽带和桥梁，更是小额信贷可持续发展之灵魂所在。小额信贷产品的种类和结构，无论是分期还款还是整贷整还，亦或是其他品种，也不管是生产项目贷款还是消费信贷、住房贷款等，只要它所瞄准的服务对象有需求，就应该予以满足，从而真正做到市场导向、需求导向，根本改变过去仅仅满足于“供给自动创造需求”的理论假设。与此同时，经营小额信贷的机构需要注意，由于小额信贷的许多目标客户难以分清和使用生产资金和消费资金，一旦把所贷资金消费掉，而没有用以发展项目，那么，这些客户就会提出利率过高的疑问，产生还款困难，导致拖欠等问题和风险。如果小额信贷机构及其操作者不能意识到没有生产或赢利性项目的持续发展，就不会有客户的发展，从而也不会有小额信贷机构的可持续发展，那将十分危险。当然，一旦发展到微型金融的阶段后，贷款用途的多样化，从而利率的多样化也就水到渠成。

当然，最主要的一点是：一切从扶贫角度出发而创设的有关小额信贷机构运作的理念、管理体制、运行机制、操作规程或流程等，都应该转变。

有了上述思路，小额信贷可持续发展的关键就在于整个行业的理念更新，特别是管理层理念的转变与创新。我们认为，以下几点非常重要：

一是拓宽视野，眼睛不只盯着穷人的口袋，所有中低收入阶层都纳入服务对象范围；

二是具备吐故纳新的勇气和胆识，从容不迫地修改和优化既有的小额信贷操作规则和制度模式。

三是通过积极主动的努力，克服资本金来源不足的困难。在不能吸储的情况下，通过寻找批发资金、吸收社会资金、进行机构的股份化改造等办法，来扩大和充实资本金规模，而不是催促或等待有关法律、政策允许吸储才开始行动。

四是明确项目引导是小额信贷持续发展的灵魂，没有项目的成功运作，小额信贷事业就无法落地，也就没有客户和小额信贷机构可持续发展的根基。

五是明白简单的就是好的，也是有效的。因为越简单且越能适应和满足中低收入阶层的金融需求的小额信贷就会越有效率，业务和机构就越能够尽快做大做强，就像印度一家小额信贷银行的总裁所说：不要把小额信贷搞得那么复杂，只要风险可控制就行。

六是具有做大做强中国式小额信贷的智慧。相信这样的真理：一个人要帮助弱者必须首先变成强者，而不是变成弱者，因此，不要企图依靠社会良知的大发现，更不要期盼企业因为要尽一份社会责任而 等待它为你捐款赞助。自己要不断丰富头脑和智慧，用脑袋去发展小额信贷，而不是用意气和口号！

有位长期从事金融工作的专家说，中国人不缺复制能力，但缺乏创新意识和技能。此话用来形容中国小额信贷的发展历程十分贴切。如果NGO小额信贷的组织者和管理者不再拘泥于既有的局限，在视野、观念、理念、勇气和胆识方面冲出重围，以宽广的视野、博大的胸怀、果敢的气魄，去认识、理解和改造小额信贷，则不出5年，中国大地都将绽开绚丽的小额信贷之花，并结出丰硕的果实。

三大创新乃当务之急

要搞好NGO，以下三个方面的创新非常必要和急迫。

一是以机构创新为载体。

尽快实现NGO小额信贷项目操作机构向微型金融机构和乡村银行转型，避免让那些还有一定生机与活力的小额信贷机构“过早夭折”或“胎死腹中”，是目前中国NGO小额信贷从业者必须认识清楚的一个战略方向和部署问题。这里的转型既包括一些比较大的小额信贷操作组织的完全转型，也包括其分支机构的完全转型。转型成功后，能够避免和传统银行争抢客户和市场，并逐步形成分工合理、竞争有序、覆盖城乡的新型金融格局。

二是以经营管理创新为动力。

一方面，小额信贷机构的经营管理层要真正用金融家的眼光和职业精神加上慈善家的责任意识和道德情操去经营小额信贷，必须懂 得如何分析和把握金融形势与机遇，懂得如何培养和造就微型金融队伍，懂得如何真正服务中低收入人群；另一方面，要用金融企业的经营管理模式去经营小额信贷或微型金融机构，使其尽快成为真正意义上的金融企业。这主要包括：为小额信贷机构制定长远的发展战略，采取切实有效的部署措施，争取创建优秀金融企业，甚至发展成上市公司，用业绩去获得更多的资本金支持；要为从业者设计具有竞争力的职业规划和薪酬体系，包括完整的员工培训与晋升制度与机制、具有竞争力的薪酬和奖罚制度、严谨的工作态度和宽松的工作氛围相结合的环境等，从而最大限度地调动人的积极性和创造力。

三是规则和产品创新是保证。

依笔者看来，中国式NGO小额信贷应该有如下创新：

首先，取消五户联保，改成一户一保、一户两保等。即想贷款的客户可以找到另外一个或两个人、家庭、企业或组织为其实施贷款担保，实行客户具有多种选择权的担保机制。这样，既可以保证小额信贷担保制度 的灵活性与多样性，又可以真正帮助那些急需项目资本的单个家庭、个人和企业，还可以增加客户数量和贷款规模。至于贷款风险，最主要的是通过客户还款能力的培育和成长予以防范和化解。

其次，实行适度利率和差别利率。一旦取消高利率，那就真正可以迎来大量的客户，若再能够设计符合各地实际情况的不同档次的利率，则小额信贷的服务对象将会成几何级数增长。

最后，尽可能创造多种多样、具有市场生命力的贷款产品和服务。建议国内NGO小额信贷机构认真考察和研究传统商业银行，特别是国外成功的商业银行和微型金融机构的产品设计思路和对中国的适应性问题，兼收并蓄，融精华于一体。若条件许可，应该尽量配备专门进行产品调研、开发设计的部门和人员，以便及时完善、创新产品和服务的品种与结构。比如，现有产品主要是整贷零还(双周或每月还款)，部分有整贷整还，还可以设计一些季节性贷款、项目贷款、住房贷款、消费贷款、联结保险贷款等，额 度上有所扩大，利率可因地域、家庭支付能力和贷款额 度的不同而有所不同。

总之，基本结论是：多从NGO小额信贷内因方面深思，让管理者和操作者重新认识小额信贷的本质属性与基本特点，并在实践中加以正确理解和运用，主动进行全面、合理的创新，才能真正推动中国NGO小额信贷走出困境，实现可持续发展，最终走向机构、业务与客户共赢，推动农村金融全面发展的新格局。（文/刘一夫）